[기획특집-지방분권]Ⅱ-③ 왜 제7공화국 헌정혁신인가?

이로운넷 = 남기창 책임에디터

수도권 집중화와 초저출산 현상이 심화되면서 빈부격차 등 사회적인 문제도 같이 야기하고 삶의 질을 떨어뜨리고 있습니다. 인구감소와 지역소멸이 예정된 미래라는 우려가 나오는 가운데 지방분권이 그 어느 때 보다 당면한 과제로 떠오르고 있습니다. 

사회적경제미디어 이로운넷과 지방분권전국회의는 올 한 해 동안 '지방분권'에 관한 담론들을 이슈화하는 데 서로의 역량을 모으기로 했습니다. 

이로운넷과 지방분권전국회의는 공동기획 두 번째 의제로 <분권자치 개헌 추진>이라는 주제로 △자치법률제정권 도입 △지역간 재정조정제도 도입, △ 지역대표 상원제 도입, △주민발안 개헌 도입 등을 의제로기획 특집 기사를 연재합니다. 편집자 주.

"왜 제7공화국 헌정혁신인가?"

안성호 (대전대학교 행정학과 석좌교수, 전 한국행정연구원장, 한국지방자치학회장)

민주정 위기와 경제 쇠퇴

  스웨덴 예테보리대학 V-Dem연구소의 <2024년 민주정치보고서>는 2023년 세계 평균인이 누리는 민주정치 수준이 1985년 수준으로 후퇴한 것으로 평가했다. 이미 세계인구의 71%(약 57억 명)가 전제국가에 사는 가운데 범세계적 전제화의 물결이 거세게 일고 있다. 그리고 민주국가에서조차 배타적 포퓰리즘이 민주정치를 위협하고 있다. 

  이 보고서는 한동안 모범적 민주화 사례로 거론되던 한국의 민주정치 퇴행을 경고했다. 2018년 세계 17위까지 상승한 한국의 ‘자유민주정치지수(LDI)’는 2023년 세계 47위로 추락했다. 2023년 한국은 전제화(autocratization)가 진행 중인 42개국 중 하나로 지목되었다. 32개 ‘자유민주정’ 국가 중 전제화가 진행 중인 나라는 오직 한국뿐이다. 이런 상태가 계속 이어진다면, 한국이 자유민주정 국가군에서 탈락할 날도 멀지 않다. 이미 V-Dem연구소는 한국을 위험한 ‘회색지대’의 자유민주정 국가로 분류했다.

  한국의 경제성장률은 2021년 4.3%에서 2022년 2.6%로 떨어졌다. 2023년에는 외환·금융·코로나 위기 등의 외부적 충격 없이 내부 요인만으로 1.4%로 추락했다. “잃어버린 30년”을 자탄해온 일본의 1.9% 경제성장보다 낮은 수준이었다. 지난 2년 동안 무역수지와 재정수지의 쌍둥이 적자는 경제위기를 경고했다. 2022년과 2023년 무역수지 적자는 각각 447.8억 달러와 99.7억 달러, 재정적자는 코로나 팬데믹 위기가 끝났음에도 불구하고 각각 117조 원과 80조 원을 기록했다. 

  2024년 4월 10일 총선은 더불어민주당을 비롯한 야권 192석과 여권 108석으로 결말이 났다. 총선 결과는 민주정 파괴와 경제 쇠퇴를 초래한 윤석열 정부 2년의 실정(失政)에 대한 통렬한 문책이었다. 그러나 5년 단임 대통령제는 신속한 교정과 국정 쇄신을 가로막고 있다. 대통령 탄핵을 요구하는 목소리는 더욱 격렬해지고 있다. 

  노벨 경제학상을 수상한 아마르티아 센은 ｢자유로서의 발전｣(1999)에서 “사람들의 역량을 증대시키는 자유의 확장이야말로 경제발전의 진정한 목표인 동시에 수단”이라고 강조했다. 발전경제학자 대런 애쓰모글루와 제임스 로빈슨(2012)은 15년의 공동연구를 통해 정치체제의 포용성이 경제적 번영의 요건임을 확인했다. 착취적 헌정질서가 빈곤을 초래하고 포용적 헌정질서가 번영을 촉진한다면, 그 이유는 무엇인가? 2021년 한국행정연구원을 방문한 스위스의 경제학자 라이너 아이헨베르크는 스위스와 노르딕국가의 번영을 포용국가의 혁신성장으로 설명했다. 

  이를테면, 소외당한 소수･지방･시민에게 정치적 자유의 공간을 제공하는 포용적 헌정질서는 ‘자유-혁신 채널(freedom-to-innovation channel)’을 통해 경제발전을 견인한다. 인간사회는 질서를 유지하기 위해 위계질서를 활용한다. 그러나 위계질서의 ‘권위에 대한 복종’ 요구는 상향적 혁신을 질식시키고 경제발전을 방해한다. 그러므로 지속적인 경제발전을 도모하기 위해서는 질서유지와 혁신촉진 사이의 미묘한 균형을 잡는 헌정질서의 확립이 매우 중요하다. 대런 애쓰모글루와 제임스 로빈슨(2019)은 다시 이 미묘한 균형을 국가역량과 사회역량 간의 레트퀸 효과에 의해 형성되는 좁은 회랑, 곧 자유의 공간으로 설명한다. 필자는 이 자유의 공간에 한나 아렌트(1963)가 역설한 ‘자유의 헌정질서(constitutio liberalitis)’를 세우는 것이야말로 국가번영의 지름길이라고 생각한다. 

 '포용민주정' 헌정혁신이 길이다

  한국 민주정치의 위기는 근본적으로 자유주의적 헌정질서의 위기다. 통치불능 상태의 헌정질서는 자유주의적 정치의 사유방식과 연결되어 있다. 레스 푸블리카(res publica), 곧 공적 자유공간의 사유화와 과두화는 민주정치의 정당성을 위협하고 있다. 사익우선주의(privatism)는 정치를 사적 이익의 공적 표출로 둔갑시키고, 공공재를 사적 자산으로 재정의한다. 그리고 공적 자유공간을 독과점한 대의제는 시민참여와 시민성을 파괴하고 있다. 복수의 인간들이 자신을 드러내며 소통했던 다원적 세계는 부를 축적하고 자본을 증식함으로써 생명을 보존하려는 오직 하나의 목적만을 지닌 고립된 개인들, 즉 고독한 대중으로 매워진다.       

  ‘87년 헌정질서의 빈약한 민주정은 통치 불능(ungovernability)의 수렁에 빠졌다. 정치인과 정당은 문명위기와 위험사회의 난제를 외면하고 권력투쟁에 몰두하고 있다. 엘리트 지배의 대의제, 과두적 정당정치, 검부정권, 특수이익에 포획된 정부, 폐쇄적 기술관료주의, 지방소멸과 인구소멸을 부추기는 중앙집권주의, 정치로부터 소외된 국민의 정치불신과 정치혐오는 요즘 전제화의 위기에 직면한 헌정질서를 특징짓는 키워드들이다. 

  직접민주제를 헌정혁신의 지렛대로  

  한국 민주정치 위기는 근본적으로 헌정질서의 실패에 기인한다. 총선 때마다 국회의원을 거의 절반씩 물갈이했지만, 오히려 민주정치는 후퇴했다. 사람을 바꾸는 것만으로는 민주정치의 위기를 극복할 수 없다. 

  벤자민 R. 바버(1984)는 복합위기에 직면한 우리는 너무 많은 민주정치가 아니라 너무 적은 민주정치 때문에 고통받고 있다고 진단했다. 바버는 대규모 국민국가에 적응해 등장한 자유민주주의가 책임성과 효율성을 추구한 대가로 참여와 시민성에 막대한 손실을 초래했다고 비판했다. 그는 정부의 효율적 운영을 무시하지 않으면서 정부의 책임성과 시민성을 높이는 유일한 방안은 대의민주제를 근간으로 하면서 중대한 사안에 대한 시민의 직접 참여기회를 확충하는 강한 민주정치를 제안했다. 

  케빈 오리어리(2006)는 대의적 민주정치의 위기를 극복하는 방안으로 토마스 제퍼슨의 동네공화국(ward republic) 아이디어에 연방주의를 접목한 참여민주정치 헌정질서를 제안했다. 오리어리의 구상은 이렇다. 먼저, 미국을 435개의 디스트릭트로 나누고, 6천5백 명의 주민으로 구성된 1백 개의 로칼워드(local wards)에서 1명씩 추첨으로 선출된 2년 임기의 1백인 지방시민의회를 만든다. 이어서 각 지방시민의회가 선임한 대표들 중 1백 명을 추첨으로 뽑아 전국운영위원회를 구성한다. 전자적으로 연결된 로칼시민의회는 가상전국의회를 통해 연방의회와 대통령에게 중대 국정과제에 관해 자문하고 의견을 제시한다. 나아가 이 가상전국의회를 기존의 연방 양원과 연결된 ‘국민원(People’s House)’으로 발전시킨다. 

  그동안 "민주정치적 이성(democratic reason)"을 천착해온 헬렌 랑드모어(2020)는 추첨으로 뽑힌 시민들로 구성된 열린 미니공중이 중대한 법률과 정책을 숙의해 결정하는 이른바 "열린 민주정치(open democracy)"를 제안했다. 그녀는 참여권리, 숙의, 다수결 원칙, 민주적 대표성, 그리고 투명성을 열린 민주정치의 다섯 가지 제도원리로 제시했다. 

  최근 존 매추사카(2020)는 대의민주제의 한계를 극복하기 위해 국민발안투표와 같은 직접민주제의 도입이 필요하다고 역설했다. 매추사카는 스위스의 직접민주제와 미국의 주와 지방의 직접민주제 사례에 대한 경험적 분석결과에 근거해 직접민주제에 대한 회의론과 반론을 논박했다. 그는 특히 대의민주제와 직접민주제를 적절히 결합하여 21세기 민주정치를 위협하는 극단적 포퓰리즘을 예방하고 대처할 수 있다고 강조했다. 

  위에 소개한 연구자들은 한결같이 현대 민주정치의 위기를 극복하기 위해서 직접민주제 확충이 절실하다고 역설하였다. 필자는 이들의 견해에 깊이 공감한다. 헌정혁신의 최우선 과제는 대의민주제를 수정‧보완할 직접민주제의 도입이다. 

  제7공화국 헌정혁신이 국민발안투표제의 도입부터 시작되어야 할 이유가 있다. 국민발안투표는 "모든 권력은 국민으로부터 나온다"는 헌법 제1조를 구체적으로 구현하는 제도다. 아울러, 국민발안투표제는 ‘87년 헌정질서의 병폐를 예방하고 치유할 가장 강력한 수단이다. 또, 국민발안투표는 선출된 대표들이 논의조차 꺼리는 다른 개혁과제를 시민 의제로 설정하고 숙의와 토론을 거쳐 결정하도록 만든다. 무엇보다도, 국민발안투표제 도입은 직접민주제에 대한 국민의 염원에 부응하는 것이다. 2023년 퓨리서치센터의 조사에 의하면, 한국 응답자의 78%는 직접민주제 확충을 갈망하고 있다. 

  '포용민주정' 헌정혁신의 과제 

  2차 대전 후 수행된 수많은 경험적 연구는 포용적 민주정치가 높은 정책성과를 올리는 경향이 있음을 증명해왔다(안성호, 2018: 5-10). 헌정혁신과 관련해 크게 세 부류의 연구가 진행되었다. 첫째, 대의민주제와 직접민주제의 적절한 접목은 민주적 효율성 향상, 경제성장, 정치안정, 조세도의와 정부신뢰 제고, 낮은 세금과 양질 서비스 제공을 촉진했다. 둘째, 지방분권과 시민참여가 적절히 결합할 때 민주적 효율성 향상, 정책혁신과 정책실험 촉진, 지역갈등 완화, 정부신뢰와 정책만족도가 높아졌다. 셋째, 비례제와 연방주의의 적절한 결합은 경제성장, 실업과 노사분규 및 재정적자 감소, 정치안정과 산업평화를 촉진했다.  

  최근 한국행정연구원이 서울대학교 사회과학연구원과 OECD 거버넌스연구팀이 공동으로 연구한 결과에 의하면, 권력공유 수준으로 측정한 정치적 포용성이 높을수록 혁신 효율성이 높다(Park & Lyu, 2021: 301-327). 

  ‘포용민주정’ 헌정질서는 자유와 실험정신을 고무하고 상향적 혁신을 촉진하여 정책성과를 높인다. 엘리트와 시민, 중앙과 지방, 다소와 소수의 권력공유를 제도화한 ‘포용민주정’ 헌정질서의 관점에서 볼 때, ‘87년 헌정질서는 세 가지 결함을 지닌다. ‘87년 헌정질서는 시민을 배제한 엘리트 지배의 대의민주제, 지방을 종속시킨 과잉 중앙집권제, 소수를 소외시킨 승자독식 다수제를 특징으로 하는 빈약한 민주정의 헌정질서다. 

  빈약한 민주정을 포용적 민주정으로 전환하는 헌정혁신의 과제는 다음과 같다. 첫째, 승자독식 다수제를 소수보호 합의제로 바꾸기 위한 헌법개정이 필요하다. 무엇보다, 문외한 대통령 선출, 집정권(執政權) 일인집중, 대통령과 국회의 이중정당성으로 인한 교착, 집권의 성과에 대한 책임추궁 곤란 등의 제왕적 대통령제의 병폐를 막는 정부체제를 만들어야 한다. 이를 위해 대통령제와 준대통령제의 위험성을 피하면서 견제와 균형의 권력분립을 살리는 양원국회(영국식 하원과 연방적 지역대표형 상원)를 갖는 준내각제(semi-parliamentarism)를 주목할 필요가 있다. (역사적으로 영국 하원의 내각에 미국 연방제의 지역대표형 상원이 접목되어 형성된 준내각제 사례는 호주의 연방정부와 주정부에서 발견된다. 근래 준내각제는 대통령제와 내각제의 약점을 극복한 정부형태로서 주목받고 있다. 준내각제에 관한 대표적 연구로 독일 포츠담대학 Steffen Ganghof 교수의 ｢대통령제와 내각제를 넘어서｣(2021)가 있다. )

 국민통합과 위기관리를 위해 국가원수인 대통령을 양원합동회의에서 간선할 수 있다. 감사원의 소속을 행정부에서 국회로 옮겨야 한다. 검찰총장과 공수처장 및 방송통신위원장 등과 같이 정치적 중립성이 매우 중요한 고위 공직자를 국회 재적의원의 특별다수(5분의 3 또는 3분의 2)로 임명과 해임을 결정해야 한다. 아울러, 지방의 민주정치를 위협하는 일당의 독점적 지배와 양당제의 폐해를 예방하고 주민의 다양한 요구에 부응하는 지방정부를 만들기 위해 지역정당을 인정할 필요가 있다. 

  둘째, 과잉 중앙집권제를 중앙과 지방이 권력을 공유하는 선진국형 연방적 지방분권제로 전환해야 한다. 이를 위해 보충성 원칙에 따라 정부간관계(IGR)를 재구축하고, 법률을 국가법률과 자치법률로 구분해야 한다. 무엇보다도 지방정부의 과세권을 인정하는 세입의 지방분권화가 필요하다. 과세자치권 없는 지방정부는 진정한 의미에서 지방정부가 아니다.

  셋째, 대의민주제를 보완·교정하는 직접민주제를 확충해야 한다. 헌법안 및 법률안 국민발안투표제를 도입하고, 다수 국민의 의사에 반하는 법률과 정책을 바로잡는 국민투표제가 필요하다. 삶의 현장에서 포용민주정치를 체험하고 공적 행복을 누릴 수 있도록 풀뿌리 민주정치를 포함한 지방의 직접민주제를 전면 재편해야 한다. 아울러, 공직 후보 당원투표제의 법제화와 지방검사장 직선제, 기소배심제, 배심재판제 등의 사법적 민주화도 필요하다. 

  국민참여 개헌절차와 시민의회

  헌정혁신은 기득권 세력의 저항과 반발로 좌초되기 쉽다. 2016-17년 연인원 1천7백만의 촛불집회 이후 포용적 정치제도 개혁이 세 차례 시도되었지만 모두 실패했다. 2018년 대통령이 국회에 발의한 헌법개정안은 야당의 거부로 무산되었다. 2020년 시민단체 주선으로 국회의원 148명이 발의한 ‘국민발의권’ 개헌안 역시 야당의 반대로 무산되고 말았다. 그리고 20대 국회 말 우여곡절 끝에 도입된 이른바 연동형 비례대표제는 양대 정당이 위성정당을 급조하여 오히려 소수정당의 의석을 크게 줄이는 역효과를 냈다.       

  현행 ‘87년 헌법은 대통령 직선제 부활의 역사적 공적에도 불구하고 그동안 소모적 정쟁과 사생결단의 적대적 정당정치를 조장한 책임을 면할 수 없다. ‘87년 헌법질서의 결함은 국민참여를 봉쇄한 양대 정당의 밀실 8인 정치회담의 소산이었다. 

  제10차 헌법개정이 반드시 국민참여 개헌이어야 하는 분명한 이유가 있다. 국민참여 개헌은 지난 십수 년 동안 정치권 주도의 정치개혁과 개헌의 실패를 극복할 수 있는 유일한 선택이다. 국민참여 개헌은 국민주권의 행사과정일 뿐만 아니라 헌법의 정당성을 높이고 국민화합을 촉진하며 헌정애국심(constitutional patriotism)을 함양한다. 국민참여 개헌은 헌법을 육중한 법전 속에서 잠자는 양피지 문서가 아니라 국민의 일상 속에서 살아 숨 쉬는 생활 규범으로 만든다. 

  국민참여 개헌의 요체는 1990년대 이후 국제적 규범으로 정착된 국민참여 개헌절차를 준수해 개헌절차법을 제정하고, 근래 아일랜드 개헌에서 활용한 시민의회를 참고해 개헌의제의 숙의‧토론을 위해 시민의회를 구성하는 것이다. 

  시민의회는 254개 국회의원 선거구마다 주민 2천 명당 1명씩 무작위 추첨으로 구성된 지방시민의회(대략 평균 ‘100인의회’)에서 추천한 2년 임기의 대표 1명으로 구성된 시민의원 254명과 17개 시‧도가 각각 5명씩 추천한 지역의원 85명으로 구성할 수 있다. 시민의회는 6개월 이상 주기적으로 공론회의를 열어 주요 개헌 의제를 전문가와 이해관계자의 자문과 의견을 듣고 숙의·토론한다. 시민의회는 시‧도공청회와 전국포럼 및 크라우드소싱 등을 통해 국민의견을 수렴해 개헌시안을 작성하여 의결한다. 이후 시민의회는 활동보고서를 작성해 공표한다. 

  국회 개헌특위는 시민의회가 작성한 개헌시안에 대한 국민과 시‧도의 의견을 수렴한 후 최종 개헌안을 마련하여 본회의에 상정한다. 이후 현행 헌법에 따라 개헌절차를 진행한다. 

안성호 대전대학교 석좌교수, 지방분권전국회의 고문, 개헌국민연대 공동대표, (전)한국행정연구원장

<저서>「왜 서번트리더십인가｣(2인 공편저, 2021), 「왜 분권국가인가」(개정판 2018), 「양원제 개헌론」(2013), 「현대 리더십의 이해」(2인 공저, 2010), 「East Asian Cooperation in the Glocal Era」(co-authorship, 2006), 「분권과 참여: 스위스의 교훈」(2005), 「지방거버넌스와 지방정책」(2인 공저, 2004), 「스위스연방민주주의 연구」(2001), 「한국지방자치론」(1995), 「리더십철학」(역서, 1989) 등