[기획특집-지방분권]-⑧ 이젠 자치분권의 새 패러다임을 입어야 한다

이로운넷 = 이로운관리자 에디터

사회적경제미디어 이로운넷과 지방분권전국회의는 올 한 해 동안 '지방분권'에 관한 담론들을 이슈화하는 데 서로의 역량을 모으기로 하고 공동기획으로 <지방분권으로 지역소멸과 인구절벽을 막자>라는 기획 특집 기사를 연재합니다. 편집자

박상일 ㈔지역활성화센터 이사장

1) 중앙정치 덧에 걸린 자치분권

  1990년 1월 민주정의당, 통일민주당, 신민주공화당이 내각제 개헌을 내세우며 3당 합당을 했다. 이 상황에서 김대중(평화민주당)은 지방자치란 색다른 정치판을 내세워 합의를 이끌어냈다. 지방자치가 중앙정치판에 등장하면서 YS, DJ, JP 중심의 지역 맹주정치시대가 열렸다. 영남 맹주인 김영삼과 호남 맹주인 김대중과 충청 맹주인 김종필은 군부정권을 문민정권으로 변화시킨 한편 지역분할통치를 낳았고, 중앙정치에 의한 지방자치 지배를 고착화 시켜 버렸다.     

  1990년대 대부분 정치선거판은 이들 지역맹주들의 쟁탈전이었다. 지역 맹주 세력이 선거전에 나서면 지역 주민들은 몰표로서 충성을 표시했다. 총선이든 지방선거든 인물 됨됨이 평가와 공약이 실종됐고 지역 맹주세력만이 유일한 선택지였다. 이렇듯 30년 만에 부활된 지방자치는 중앙정치 지배변화의 도구로 악용되었다. 이는 중국 춘추전국시대를 주름잡던 군웅할거정치와 흡사했다.

  지역할거주의 청산을 정치개혁의 으뜸과제라 여겼던 노무현 전 대통령은 2006년 5월 31일 전국 동시 지방선거 때 기초의회 의원 중선거구제와 기초의원 정당공천제를 추진했다 기초의원 정당공천제가 시행되자 지역 쪽으로 기울던 자치정치 균형추는 중정정치 쪽으로 빠르게 이동했다. 기초의원들은 공천권을 쥐고 있는 지역구 국회의원이나 지구당 위원장 쪽으로 줄을 섰고, 그들의 지시에 큰 압박을 받았다. 지역구 국회의원이나 지구당 위원장들은 자신들 입맛에 맞도록 의정활동을 간섭했고, 자신들 정치활동의 하수인으로 취급해 갔다. 

  이때만 해도 기초단체장들은 여‧야 정당 간 차이를 떠나 기초단체장 공천제 폐기에 한 목소리를 냈다. 그러나 기초의원 공천제 시행은 탈중앙화의 기류를 탄 기초단체장들의 발목을 잡았다. 

2) 주민자치를 지배하는 기형적 단체자치

  중앙정치 종속적 구조와 서울일극 구조 하에서 부활한 지방자치는 매우 불안전한 조건이었다. 게다가 돈과 권한을 중앙정부가 쥐고 있는 상태라서 무늬만 있는 지방자치였다. 중앙 종속적 구조에다 자치단체장과 지방의원만 뽑는 기형적인 지방자치로서 이를 굳이 표현하자면 ‘중앙집권적 지방자치’라 말할 수 있다. 이런 ‘중앙집권적 지방자치’ 구조 하에서의 자치단체는 중앙정부의 하급기관이면서 자치사무를 하는 이중적 성격을 지닌 기형적 단체자치였다. 

  지방자치시대가 열리면서 기초자치단체는 중앙정부의 대리점행정에서 서비스행정으로 바뀌었다. 주민들이 통치대상에서 행정서비스 대상으로 탈바꿈한 것이었다. 주민입장에서 보면 파격적인 변화였다. 면사무소 앞만 지나가려해도 얼 들었던 주민들로선 서비스 행정이 주는 변화에 만족스러워 했다. 그런데 행정서비스가 좋아질수록 되레 주민의 자주역량은 퇴보했다. 주민들의 행정 의존도가 높아지는 만큼 주민들의 자주력이 떨어지는 반비례 현상이었다. 

  지자체 중심, 공급자 중심 자치분권으로 자치행정 공무원들의 손길이 바빠졌고, 그만큼 공무원들의 활동영역도 넓혀졌다. 주민들이 스스로 하던 문화‧복지 영역도 공무원들의 손길에 의지했다. 그러면서 농촌에는 새로운 관제자치문화가 지배하게 되었다.

  지역에선 주민자치와 지역 거버넌스가 크게 활성화 되고 있는 것처럼 보이나 질적 발전을 매우 더뎠다. 대다수 주민자치위원회나 주민자치회는 주민자치의 제 궤도에 올라서지 못하고 있고, 주민과 행정의 간 가교역을 해야 할 중간지원조직들은 행정의 들러리 역에 그치는 경우도 허다하다. 또한 자치단체에 설치된 각종 행정위원회들도 행정의 거수기 수준에 머물고 있는 게 현실이다.

  2022년 지방자치법이 전면 개정되었다. 주민권을 향상시킨 2.0자치를 실현했다지만 주민자치 원리와는 동떨어진 결과였다. 주민의 결정권과 자주적 결사권이 배제된 내용이었다. 개정된 ‘지방자치법’ 어디에도 주민이 주인이라는 것이나 주민복리를 규정한 내용을 찾아 볼 수 없다. 자치단체를 주인공으로 삼는 자치단체법을 유지시켰고, 관제자치를 정당화 시켰다.

  농촌 자치단체장은 도시 기초단체장들과 비교할 수 없을 정도로 권능을 누리고 있다. 도시 기초자치단체는 복지분야 등 씀씀이가 정해진 경직성 재정비율이 높기 때문에 자치단체장의 권한이 그리 크게 미치지 않는다. 이에 비해 농촌 기초자치단체는 지역개발분야 등 자율성 재정비율이 높기 때문에 자치단체장의 권한이 크게 미친다. 

  농촌 자치단체장은 예산, 사업, 인사 등 자원배분권을 사실상 독점하고 있다. 구조상 중앙정부의 예산편성 후 지자체의 예산을 편성하기 때문에 민주적인 예산편성이 어렵게 되어 있다. 지자체 지역개발 사업의 60% 이상이 매칭펀드 방식이어서 민주적 자원배분이 어렵게 되어 있다. 

  사정이 이렇다보니 자치단체 행정조직은 식물처럼 수동적인 조직으로 전락했다.  부단체장은 재무관과 인사위원장을 맡고 있지만 형식일 뿐 자치단체장 입맛에 맞춰 사무를 집행한다. 지자체 사무 절반 이상의 전결권을 가지고 있는 실‧국‧과장들은 자치단체장의 입맛에 맞추려 중요 전결권을 포기하는 경우도 많다. 

  지방의회도 자치단체장의 전횡을 견제할만한 힘을 발휘하지 못 한다. 지방의회가 예산심의권을 가지고 있지만 변죽만 울릴 뿐 별 힘을 못 쓴다. 농촌자치단체 중요 예산은 대부분 중앙정부와 매칭펀트 식으로 엮어져 지방의회가 쉽게 손대지 못한다.

3) 누구를 위한 재정분권인가?

  2021년 12월 2일 한겨레신문에 ‘세입 오차 37.4% 역대 최대... 자치단체 곳간에 129조 쌓였다’란 기사가 보도되었다. 이 신문은 ‘2020년 전국 자치단체 세입 예‧결산을 비교한 결과 전국 17개 광역단체와 226개 기초단체는 지난해 세입 규모를 345조197억원으로 예상했지만 실제 세입은 474조259억원으로 129조259억원의 초과 세수가 발생한 것으로 나타났다’고 밝혔다. 이는 자치단체들이 예상한 세입액과 실제 세입액의 차이로서 이 돈은 당해에 쓰지 못한 채 고스란히 다음연도로 넘어가는데 이렇게 쌓인 곳간 돈이 전국 평균 37.4%에 달했다.

  이는 농촌 자치단체들이 세입추계에 맞춰 세출규모를 정하는 균형재정원칙과 어긋난 살림살이는 하는 것이다. 중앙의존도가 높은 농촌 자치단체들은 적정한 쓰임새와 무관하게 중앙 돈을 한푼이라도 더 많이 확보하려하기 때문에 불균형재정이 심화된다. 

  전남 H군 세입결산 통계를 보면 인구가 75,121명이던 2016년 세입액은 8962억원이었는데 인구가 6만5831명으로 12.3% 감소한 2022년 세입액은 1조3437억원으로 49.9%나 증가했고, 군민 1인당 재정규모는 연간 2,041만원인데 이으로 같은 기간 71.1% 증가했다.   

  농촌 자치단체들은 자치분권 바람을 타고 엄청난 재정 팽창을 가져왔다. 농촌 자치단체들은 돈의 질보다 량을 선호하고 있다. 중앙 돈의 꼬리표에 상관없이 일단 지역으로 유치하는 게 상수라는 생각이다. 때문에 이들은 중앙정부 돈을 눈먼 돈으로 여기고 먼저 따낸 사람이 임자란 의식이 팽배해 있다. 

4) 주민의 삶과 동떨어진 자치단체 살림살이

  농촌 자치단체에 돈이 쌓이면서 몇 가지 변화상이 나타난다. 

  하나는 농촌 자치단체들 곳간의 이 날로 불어나면서 일선 공무원들은 돈 쓰기 경쟁을 벌이고 있다. 해마다 돈을 쓰지 못한 채 곳간에 쌓아두는 게 문제점으로 대두되자 돈을 잘 쓰는 공무원을 우대하는 촌극이 벌어지고 있다. 사정이 이렇다보니 눈먼 돈이 많아지고 덩달아 선심성 집행도 많아져 밑 빠진 독처럼 돈이 줄줄 새기 마련이다. 

  하나는 자치단체 등치가 날로 커간다. 가시적으론 시‧군 청사 규모가 20년 전보다 2배 이상 커진 게 눈에 띈다. 시‧군들이 청사 신축을 앞 다투면서 소담한 청사가 큰 규모 빌딩으로 변모하고, 시‧군에 속한 기관 건물들도 날로 규모를 늘리고 있다. 게다가 주민수는 줄어들고 있지만 자치단체 공무원 수는 날로 늘고 있다. 2020년 ‘지방공무원 정원 및 인건비 현황’ 자료에 따르면 지방공무원 정원은 2014년 29만 5587명에서2019년 34만 6236명으로 5만1049명 늘었다. 

  하나는 토목‧건설사업이 크게 는다. 농촌 자치단체들은 도시 자치단체들에 비해 지역개발사업 비중이 높아. 토목‧건설사업 예산이 많기 마련이다. 도로, 하천, 항만 등 SOC분야에 투여되는 돈 규모는 도시지역과는 비교할 수 없을 정도다. 이런 경우를 제외하더라도 농촌 자치단체들은 돈을 토목‧건설사업에 쓰는 것을 즐겨한다. 도시재생사업은 80% 이상, 농촌개발사업은 평균 70% 이상을 시설사업에 쓴다. 농어촌종합개발사업이든 중심지개발사업이든 으레 회관, 센터 등의 건물 짓는데 수십억 원씩 쓴다. 하지만 매년 천문학적인 재정을 쏟아 부은 토목‧건설사업 결과물은 실상 주민 삶의 질과 겉도는 경우가 많다. 극소수 주민만 이용하는 시설이 많고, 아예 전기요금도 충당 못해 문 닫은 시설도 부지기수다. 

5) '눈먼 돈' 부채질 하는 국고보조금 

  농촌지자체 재정의 30% 가량 차지하는 국고보조금의 문제를 살펴보자.

  첫째, 지자체의 자율재정을 깎아 먹고 중앙에 대한 예속성을 키운다. 국고보조금은 중앙정부와 지자체 간 매칭 펀드 개념으로서 2021년 기준 지자체 부담비율은 31.6%다. 지자체가 국고보조금을 많이 타오면 타올수록 지자체 부담비율만큼이나 자율재정 규모가 줄어들고 그만큼 중앙정부에 예속되게 된다. 

  둘째, 국고보조금은 지자체의 부실예산을 낳아 알뜰한 살림살이를 저해시킨다. 국고보조금 사업은 지역의 특성과 무관하고, 지역이 필요로 하는 때와 상관없이 중앙정부가 일방적으로 정하기 때문에 지역의 특성과 행정수요에 맞도록 예산을 짜려는 지자체 입장과 배치되곤 한다. 중앙정부는 그들의 입맛대로 사업을 펼치기 때문에 지자체들은 국고보조금이 결정되기까지 기다린 뒤에 지역 필요에 따른 자주예산 편성을 하기 때문에 주객이 전도된 짜 맞추기식 예산편성을 하게 된다.      

  셋째, 이렇게 타 오는 국고보조금은 지자체들을 중앙바라기형으로 만들고, 자주적 자치행정 성장을 저해시킨다. 매년 지자체장들은 국고보조금을 늘리려 안간힘을 쓴다. 그러다 보니 자치단체 공무원들은 따온 사업을 알지게 만드는 일보다 새로운 보조사업 쪽으로 눈 돌리고, 주민의 삶의 질보다 중앙정부에 코드 맞추기에 익숙하게 된다. 

  넷째, 국고보조금은 지자체 공무원들과 주민들에게 눈먼 돈이라는 인식을 심어 예산낭비를 부추긴다. 공무원들에게 국고보조금은 많이 타오는 일만큼이나 돈을 빨리 쓰는 책무감을 준다. 중앙정부는 사업의 소기 성과보단 사업비 집행률을 우선시하면서 자치단체를 다그친다. 때문에 공무원들은 사업의 질적인 성장보다 돈을 쉽고 빨리 쓰는 집행률 높이기를 선호한다. 이 같은 집행율 높이기 경쟁은 수많은 국고보조 농촌개발사업들을 부실사업으로 내 몰아 버린다. 

  다섯째, 국고보조금은 제왕적 농촌자치단체장의 폐습을 키운다. 국고보조금 사업은 예산편성 전에 배정되기 때문에 지방의회 심의 등 사전 간섭에서 자유롭다. 국고보조금은 중앙의 입맛 맞추기만 성립되면 집행의 꼬리표가 없기 때문에 자치단체장이 전횡하기 딱 좋은 돈이다. 이렇듯 중앙정부와 제왕적자치단체장들은 국고보조금을 통해 악어와 악어새 관계를 이룬다. 

6) 지역회생을 위한 자치분권의 새 가치

  첫째, 작은 자치에 희망이 있다.

  경제사적 관점에선 오늘날을 포스트포드주의 시대라 한다. 규모화 경제를 상징하는 포드주의 시대가 가고, 다품목소량생산을 상징하는 시대로의 전환을 의미한다. 이는 자치분권화란 시대조류하고도 맞닿아 있는데 자치분권시대 꽃은 작은 자치다. 

  아무리 정보화시대가 발달되더라도 사람들은 일터, 아이들 학교, 시장, 사교의 장을 자기 사는 집에서 가까운 거리에 두려 한다. 때문에 자기가 사는 고장의 정치, 교육, 환경 등 어느 것 하나도 자신과 무관하게 여기지 않는다. 이런 유대관계 속에서 싹튼 자치가 진짜 자치인데 읍‧면‧동 자치가 여기에 부합된 조건이다. 

  1999년부터 2008년까지 일본에선 시‧정‧촌 대합병이 있었는데 이 시기  3,232개 시‧정‧촌이 1,741개로 줄었고, 그만큼 시‧정‧촌의 규모는 더 커졌다. 2019년 11월 일본변호사연합가 발표한 ‘헤이세이 대합병과 지속가능한 사회’ 자료에 따르면 일본정부가 지자체 합병을 인구 감소, 재정 축소, 지역경제 약화, 노령화 등 문제 해소의 명분으로 삼았는데 대부분 결과는 거꾸로 나왔다. 인구감소율은 비합병 지역보다 합병한 지역에서 높았고, 노령화는 합병한 지역이 비합병지역보다 빠르게 진행된 것으로 나타났다. 취업자 수, 자치단체 재정 운영, 공공서비스도 합병지역이 비합병지역보다 못한 결과였다. 이는 작은 자치가 답이라는 반증이다.  

  둘째, 포용자치에서 활력이 인다. 

  우리나라는 전‧후기 산업화 동안 극한 약탈사회상을 띠었는데 지역이 피해상의 정점에 있었다. 약탈적 원심력은 지역을 뺄셈모드 사회로 만들어 공동체를 와해시켰다. 이런 뺄셈모드 속 자치분권은 도리어 주민의 삶을 더욱 궁핍하게 하고 지역을 거센 썰물에 휘말려 들게 한다.

  이를 바꾸는 게 포용자치다. 포용자치는 주민 생활에 훈기를 쏘여 덧셈의 힘을 얻도록 한다. 포용자치는 무엇으로 부터란 From적 의식을 무엇을 위하여란 For적 의식으로 바꾸고, 외생적 발전을 내생적 발전으로 이끈다. 

  포용자치를 위해선 보충성원칙이 필수적이다. 주민의 삶 중심, 공동체 중심이 우선가치가 되고 이를 점층적으로 보완‧도모하는 게 보충성원칙이다. 

  자치분권이 보충성원칙을 지향하려면 행정 일편의 자치분권을 주민의 손에 잡히는 자치분권 쪽으로 물꼬를 터야 한다. 손에 잡히는 자치분권이란 주민의 생활에 맞닿은 일의 자치분권이다. 중앙중심 획일적 농업을 지역특색을 살리는 농업분권으로, 요소투입형 현물급부 복지를 지역사회중심형 복지분권으로, 주민과 환경을 공생‧공존 관계로 만드는 환경분권 등이 그것이다.  

  셋째, 생태계 살리는 둠벙자치를 지향한다.

  지속가능은 21세기 최고의 화두다. 지속가능한 지역을 위한 자치분권은 둠벙자치다. 둠벙은 논‧밭에 물을 대려고 파 놓은 작은 못인데 여기에 물풀이, 플랑크톤이 자라면서 벌레, 물고기, 양서류 등이 살고 이내 논‧밭을 순환하는 생태계를 이룬다. 이렇듯 지역에도 자치생태계를 이룰 둠벙자치가 요구된다. 

  자치는 회의 같은 구조보다 의제생성이 생명이다. 주민에 의한 주민을 위한 의제가 공론테이블에 오르지 않으면 자치는 공몀불이 된다. 둠벙자치는 주민의제가 생성되고 선순환구조를 이루는 터전이다. 사회적경제가 가치농업으로, 순환경제로 이어지는 것처럼 둠벙자치는 주민 생활의 이해와 요구에서 삶의 질로 리턴 되는 구조를 이룬다. 따라서 둠벙자치는 주민자치와 순환경제, 사회자본이 결합된 생태형 자치다. 

 지역생태형 둠벙자치는 스펀지형 지역모델과도 등치된다. 스펀지는 흡수성과 보온성과 완충성이란 세가지 기능을 한다. 흡수성은 작은 간극들이 모세관형상을 이루어 생기는 현상으로서 혁신적 지역경제 원리와 같다. 보온성은 간극의 공기가 온기를 불러주는 현상으로서 주민의 삶의 질 중심의 따뜻한 복지와 같다. 완충성은 켜켜이 쌓인 간극이 충격을 흡수해 주는 현상으로서 지역사회 민주주의 원리와 같다. 

 2003년 자치분권 3대 특별법 제정을 기점으로 본다면 올해는 자치분권 20년이 되는 해다. 지난 20년 자치분권사를 되돌아보면서 누구를 위한 자치분권인가를 되물어 보아야 한다. 그리고는 자치분권운동이 도탄의 주민들에게 무슨 희망가가 되었는지 자문해야 한다. 이젠 “자치분권은 무조건 선한 것이다”란 선악논리에서 벗어나 주민의 삶의 질을 도모하는 자치분권을 말할 때다. 때문에 관성화 된 자치분권운동을 벗어나 지역회생을 위한 자치분권의 새 가치 쪽으로 눈 돌려야 한다.  

박상일 / ㈔지역활성화센터 이사장, 유기농업인, 전 지방분권전남연대 상임대표, 전 지방분권전국연대 공동대표, 전 농수산식품부 자문위원(신활력사업, 농촌활력증진계획 외), 전 전남시군지역혁신협의회 대표의장, 전, 지역혁신교육원 객원교수, 전, 국가균형발전위원회 지역혁신전문위원

저서 : 지방분권시대 지역 살리기(04, 문화문고)외 3권