[기획특집-지방분권]Ⅱ-⑥ 지역대표형 상원제 개헌, 지방분권 균형발전으로 

이로운넷 = 남기창 책임에디터

수도권 집중화와 초저출산 현상이 심화되면서 빈부격차 등 사회적인 문제도 같이 야기하고 삶의 질을 떨어뜨리고 있습니다. 인구감소와 지역소멸이 예정된 미래라는 우려가 나오는 가운데 지방분권이 그 어느 때 보다 당면한 과제로 떠오르고 있습니다. 

사회적경제미디어 이로운넷과 지방분권전국회의는 올 한 해 동안 '지방분권'에 관한 담론들을 이슈화하는 데 서로의 역량을 모으기로 했습니다. 

이로운넷과 지방분권전국회의는 공동기획 두 번째 의제로 <분권자치 개헌 추진>이라는 주제로 △자치법률제정권 도입 △지역간 재정조정제도 도입, △ 지역대표 상원제 도입, △주민발안 개헌 도입 등을 의제로기획 특집 기사를 연재합니다. 편집자 주.

"지역대표형 상원제 개헌 지방분권 균형발전으로"

신대운 사단법인 분권자치연구소 이사장

지난 4월에 치러진 제22대 총선은 민의가 얼마나 중요한지를 보여주었습니다.

지난 총선에서 집권 여당은 민의를 제대로 파악하지 못하고 패배로 끝났음에도 불구하고 정부는 아직도 2단계 공공기관 지방 이전에 대한 구체적인 계획을 발표하지 않고 있습니다. 지방시대종합계획에 공공기관 지방 이전이 포함되지도 않았습니다. 심지어 국토교통부는 총선 이후 추진하겠다고 발표하였음에도 불구하고 11월 말 완료되는 혁신도시 성과평가 연구용역이 완료된 이후 검토·추진하겠다는 원론적인 입장만을 되풀이하고 있습니다.

또한 수도권 중심의 반도체를 포함한 첨단산업 집중 지원·육성 정책을 계획하고 있는데, 정부가 지속으로 수도권에 반도체를 포함한 첨단산업의 집중 지원·육성할 경우, 비수도권의 청년들이 양질의 일자리를 찾기 위해 수도권으로 몰리는 수도권 집중 현상이 반복될 것입니다. 그러나 정부는 비수도권 첨단산업은 붕괴가 되어 가는 참담한 현실을 외면하고 있습니다. 

이렇듯 정부가 수도권 중심의 성장·개발 정책을 추진함과 동시에 2단계 공공기관 지방 이전을 포함한 지방시대 정책을 지연·무산 시키느라 시간을 허비하는 동안, 수도권 인구를 포함한 전 분야에서의 수도권 집중은 날이 갈수록 심각해짐과 동시에 비수도권 지방은 대부분 지방소멸의 생존 위기에 빠지게 되었습니다.

이제 우리는 결단해야 합니다. 국민이 하나가 되는 길을 찾아야 합니다. 지금의 인구수 중심의 단원제 국회에서는 자치분권을 통한 국토의 균형발전이 사실상 불가능합니다. 지방의 자율성과 재정권 담보를 위한 지역대표형 상원제 도입이 필요합니다. 지역대표형 상원제 도입은 지방만 잘살자는 주장을 하는 것이 아니며, 대한민국의 고속 성장 이면에 감춰진 소득불균형의 문제라든지, 수도권 과밀화 등의 성장통을 이제는 소득 분배에 입각한 지속 가능한 성장 측면에서 재검토하자는 것입니다.

전국적인 지방소멸 위기를 극복하기 위해서는 강력한 지방분권과 균형발전정책이 필요하고, 이를 뒷받침할 제도로 지방상원제 도입을 통한 지역대표형 국회양원제 도입이 절실합니다. 지방상원제 도입과 국회양원제는 국회의원의 특권과 기득권을 견제하고 정치권에 실망한 국민의 정치 참여를 확대할 뿐만 아니라 전국적인 지방소멸 위기를 극복할 수 있는 국가적 차원의 정책 대안이자 개혁 방향입니다.

지역대표형 상원제는 소수의 다양한 계층의 목소리를 수용해 갈등 완화와 소통의 창구 역할을 맡을 수 있으며 입법과정에서 지역의 이해를 반영할 수 있어 수도권 집중 완화와 지역 균형발전에 크게 기여할 것으로 기대합니다.

상원은 하원에 비해 정당과 일정한 거리를 두기 때문에 특히 인구가 적은 지역도 대표하기 때문에 대의민주주의의 대표성을 크게 높여줄 수 있습니다. 현재 미국, 영국, 프랑스, 독일, 일본, 이탈리아, 캐나다 등 G7 국가 모두가 양원제를 시행하고 있으며, OECD 37개국 중에서는 스위스, 스페인, 그리스 등 20개국이 시행하고 있습니다. 특히 GDP 상위 15개 국가 중 양원제를 채택하지 않은 나라는 대한민국이 유일합니다.

선거구 인구 편차가 2:1을 넘지 않도록 해야 한다는 헌법재판소의 결정에 의한 결과이기도 하지만, 이는 결국 단원제 국회의 한계로서, 인구가 집중되어있는 수도권 외 지역의 이해관계를 입법에 반영하기 어려운 구조입니다. 이를 극복하기 위해서는 지역 대표성을 반영할 수 있도록 국회 구성의 변화가 필요합니다. 수도권 집중 현상을 완화하고 지역균형발전에 관한 정책 결정 과정에 지방정부들이 주도적으로 참여할 수 있는 길이 보장되는 것입니다.

한국의 단원제 국회는 소선거구제에 따른 승자독식의 선거제도로 유권자의 선택이 지역색을 띠는 특정 정당의 후보에게 집중되게 하고, 이는 지역 기반 정당구도를 더욱 강화합니다. 나아가 정당 간의 대립과 갈등은 각 지역 간의 사회적 갈등을 격화시키고 하원보다 상대적으로 정당과 일정한 거리를 둔 지역대표형 상원은 정당 간 대립과 갈등을 완화하고 특정 지역정당 구도의 하원을 견제하는 기능을 수행할 수 있습니다. 또한 그동안 우리가 목격한 국회의 파행적인 운영, 정당 간 극단적 대립 등의 비정상적인 행태를 견제할 수 있고 하원의 독단을 저지하고 신중한 의사결정을 기능할 수 있습니다. 

지방자치가 부활한 지 34여 년이 되었습니다. 그러나 국토 면적의 11.8%에 불과한 수도권 인구가 우리나라 전국 인구의 절반을 넘었습니다. 전국적으로 기초자치단체의 소멸 위기가 이어지며 지방의 생존이 위협받고 있고 여전히 자치재정권, 자치조직권, 자치입법권 등 실질적인 권한을 갖지 못하고 중앙정부의 통제를 받고 있습니다.

또 지방의회의 현실과 인구 기준으로 국회의원을 선출하는 현행 단원제 국회에서는 지역 대표성이 결여가 되고 균형발전이 외면당하고 있다며 문제점이 있습니다. 이에 해결 방안으로 수도권 일극화와 지방소멸 위기 극복을 위한 근본적인 종합대책을 마련할 것과 진정한 지방자치, 균형발전 실현을 위한 지역대표형 상원제를 도입해야 합니다.

심지어 농촌지역은 청·장년층의 인구 유출과 저출산 고령화의 인구절벽 문제로 조만간 자치단체가 없어지는 게 아니냐는 우려의 목소리마저 나오고 있습니다.초대 국회 때는 수도권 대 비수도권 국회의원 비율이 20% 대 80%로 비수도권 비율이 압도적으로 높았지만, 현재 그 비율이 56% 대 44%로 크게 역전돼 비수도권의 대표성이 갈수록 약화 되었습니다.

지역대표형 상원은 소수들에 대한 배려가 결여한 한국 민주주의에 균형과 안정을 선사하고, 소외된 지방을 국정의 동반자로서 차별문화 속에서 고질화된 중앙의존적 타성에서 벗어나 국가 발전을 견인하는 새로운 동력으로 약동하게 만드는 유력한 제도적 장치로 활용될 수 있습니다. 

그러나 지역대표형 상원의 설치는 헌법개정을 요구합니다. 헌법 제130조에 따라 국회 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻은 후 국민투표를 통과해야 합니다. 따라서 지역대표형 상원의 창설을 위한 광범위한 공론화 과정이 필요합니다.

개헌 논의 과정에서 상원 설치를 포함한 지방자치의 헌법 보장 강화가 개헌의 핵심 의제로서 공론화되는데 기여할 뿐만 아니라, 관련 헌법안의 작성에 유익한 정보를 제공함으로써 무게 중심이 지방에 있고, 전국이 더불어 고루 잘 사는 선진 대한민국의 헌법적 기초를 마련하는 데 기여 해야 할 것입니다.

신대운: 사단법인 분권자치연구소 이사장, 지방분권전국회의 공동실행위원장, 목포KBS시청자위원장, 지방분권전남연대 공동대표