[기획특집-지방분권]-⑩ 사회지속을 위해 화합민주제의 풀뿌리자치를 필요로 한다

이로운넷 = 이로운관리자 에디터

사회적경제미디어 이로운넷과 지방분권전국회의는 올 한 해 동안 '지방분권'에 관한 담론들을 이슈화하는 데 서로의 역량을 모으기로 하고 공동기획으로 <지방분권으로 지역소멸과 인구절벽을 막자>라는 기획 특집 기사를 연재합니다. 편집자

안권욱 전 고신대학교 교수/지방분권경남연대⋅지방분권전국회의 공동대표

  지표에서 나타난 우리 사회는 지속성 자체를 위협받고 있다고 보아야한다. 인구 감소⋅고령화의 심화는 사회지속성 위협의 대표적 현상인데, 그 원인은 현재와 미래 삶에 대한 우리 국민의 불안정⋅불확실 등의 인식에서 출발하는 것이 아닌가 한다. 그 불안정 인식을 구성하는 요소는 개인적 차원의 사회경제적 요인들도 있겠지만, 개인으로서는 자기 삶의 여건을 스스로 바람직하게 바꾸거나 개선할 수 없는 거시적 차원의 구조적 요인들도 있을 것이다.

여기서 우리가 경시하지 말아야 하는 것은, 개인적 삶의 상당 부분에 영향을 미치는 현대복지국가에서 거시적 요인, 특히 정치⋅행정 요인은 국민 개인 삶의 안정 및 불안정에 크게 영향을 미치는 아주 주요한 요인들 중 하나라는 점이다. 예를 들어 국·지방세의 조세부담률과 연금·건강·고용·산재보험료 등 사회보장부담률을 합한 금액이 GDP에서 차지하는 우리 국민부담률은 2022년 현재 무려 32%에 달한다(통계청, 2023 한국의 사회지표). 이러한 국민부담률은 정치·행정이 우리 국민 개인 삶에 있어 얼마나 주요한 환경요인으로 자리하고 있는지를 잘 보여주고 있다. 

  그런데 우리나라의 현 정치·행정기관은 국민 불신의 대상이 되어 있다고 해도 과언이 아니다. 2023년 지난 해, 우리나라 정치·행정기관 대부분의 신뢰도는 세계국가들 중 하위 수준에 머물고 있다(한국경제연구원 2023년 3월9일 보도자료)- 이는 '2023년 레가툼(Legatum) 번영지수'를 분석하여 발표한 것이다. 

사법기관 신뢰도는 조사대상 167개 국가들 중 155위로 거의 꼴지에 가깝고, 군대 신뢰도는 132위로 역시 최하위 그룹에 속해 있다. 정치인에 대한 신뢰도는 114위이고, 정부기관 신뢰도는 111위로 하위수준에 머물고 있다.  여기에 더해서, '진보·보수' 양자 간의 정치 갈등수준은 2023년 현재 82.9%로 극(極)에 달해 있다(통계청 2024년 3월26일 보도자료)- 이는 '2023년 한국의 사회지표'를 분석하여 발표한 것이다.

이는 우리의 현 정치가 국민 삶의 환경을 안정시키기는커녕, 오히려 국민간의 정치적 갈등과 사회적 불안정을 가중시키고 있다는 것을 입증하고 있다. 정치 갈등 외에도 우리는 심각한 여러 사회갈등 문제들과 마주하고 있다. 즉, 빈곤⋅중상층간의 갈등은 2023년 76.1%이고, 근로자⋅고용주 갈등은 68.9%이며, 개발⋅환경보전 갈등 61.4%, 수도권⋅지방 갈등 56.8%, 노인⋅젊은 층 갈등 55.2%, 종교 갈등 42.3% 그리고 남녀 갈등은 42.2%이다. 이들 사회적 갈등을 통합으로 이끌고, 국민의 복리증진을 견인해야할 우리 정치는 스스로가 다른 분야에 비해 상대적으로 더 심한 갈등 생산의 원천이자 주체가 되어 있는 상황이다. 

  따라서 우리의 현 정치는 우리 사회의 지속성을 위협하는 여러 다양한 문제들을 완화시키거나 해결하기는커녕, 시간의 경과와 함께 오히려 사회 지속성 위협을 더 심화시키거나 극단의 정치사회적 재앙을 촉진시킬 개연성이 있다. 여기서 우리는 잘못된 민주제, 즉 민주제를 위장한 정치체제가 "민주주의의 떼죽음을 초래"한다는 이기우(본지의 기획특집-지방분권 ⑤)의 경고를 결코 경시해서는 안 된다. 반면, 시베리아 한인촌자치, 파차파공화국, 로마민회, 스위스 게마인데자치 등 좋은 민주제는 공동체 사람들 "삶의 윤택함과 번영"을 이끈다는 안성호(본지의 기획특집-지방분권 ③)의 주장에 우리는 귀 기울일 필요가 있다. 이러한 안성호·이기우의 구조기능주의(structural functionalism)의 관점이나 맥락에서 접근하면, 국민 불신의 대상이자, 갈등 생산의 최고 원천 및 주체가 된 ‘우리 정치의 현 기능적 문제’는 무엇보다 '우리 민주제의 기본 시스템상의 구조적 한계'에서 비롯하고 있는 것으로 보아야한다.

  이 지점에서 우리는 「그럼, 현재 우리가 마주하고 있는 사회 지속성 문제의 해결과 정치 기능상 문제의 극복을 위해 '어떠한 시스템상의 전환을 목표로 하는 민주제 개혁'이 있어야 할 것인가?」라는 질문을 제기하지 않을 수 없다. 민주제는 기본적으로 대의·직접민주제, 경쟁⋅화합민주제 등으로 분류할 수 있지만, 현실 정치에서 각 나라의 정치시스템으로써 민주주의제도, 즉 민주제는 나라마다 상이하며 다양하다. 그리고 절대적으로 옳거나 시대와 지역을 초월하여 제대로 작동하는 유일한 민주제가 있다고 보기 어렵다. 이는, 제도라는 것이 동전의 양면과 같아서, 장점이 있으면 단점이 있기 마련이기 때문이다. 직접민주제마저도 김정희(본지의 기획특집-지방분권 ⑥)의 지적과 같이 얕은 숙의 문제가 가끔은 나타날 개연성이 있다. 그럼에도 불구하고, 불신⋅갈등 등 우리 정치의 문제 특성을 고려하면, 화합민주제를 근간으로 하는 폭넓은 직접민주제로의 전환이 요구된다는 생각이다. 대의민주제 꽃이라는 선거, 그 작금의 행태를 보면, 선거는 합법적으로 행해지는 국민갈등 촉진행사가 아닌가한다. 따라서 조심스럽게 '화합민주제와 결합한 직접민주제'를 우리 '민주제 개혁의 의제(agenda)', 특히 동·읍·면 '풀뿌리자치 개혁모델(reform model of grassroots self-governing )'로 제안할 수 있을 것이다. 

  화합민주제(Konkordanzdemokratie, consociational democracy)는 정치결정과정에서 서로 상이한 이해와 견해를 상호 논의⋅조정을 통해, 이견을 좁혀 나가고 합의를 도출하는 ‘심화된 숙의민주제(deliberative democracy)’로 정의할 수 있다. 피트로 모란디(Pietro Morandi, 2016)에 의하면, 화합민주제는 경쟁민주제의 역기능이나 다수결 의사결정 메커니즘·원칙의 폐해에 대한 반작용 및 대안으로 제시된 것이다. 대표적 화합민주제 나라인 스위스에서, 본 제도는 직접민주제의 기제(Mechanismus)인 국민투표(Referendum) 1874년, 국민발안(Volksinitiative) 1891년 등과 결합하면서 현실 정치에서 구현되고 있다. 따라서 스위스에서 화합민주제는 직접민주제와 깊이 결합하고 있다고 보아야한다. 

  화합민주제를 근간으로 하고 있는 스위스 정부신뢰도는 우리 한국과 비교조차 할 수없는 것은 물론이고, 경쟁·화합민주제를 병행하는 독일을 넘어, 세계 최고수준에 있다.  또한 우리의 면 단위보다 작은 시골 자치단체인 투르가우(Kanton Thurgau)의 하우프트빌-고트하우스(Hauptwil-Gottshaus) 인구수는 지속적으로 증가하고 있고, 연령별 분포는 미래세대인 18세 이하 인구수가 65세 이상 인구를 넘어서는 아주 건강한 구조이다.  

 그렇다면,「화합민주제와 결합한 직접민주제를 어떻게 설계할 것인가?」라고 하는 '제도디자인상의 기본방향'에 대한 질문을 우리는 하지 않을 수 없을 것이다. '동·읍·면 풀뿌리자치', 즉 '동·읍·면 민주제'는 기본적으로 ‘명예공직의 권한⋅권력공유체제’로 설계되어야 한다는 생각이다. 우선, 명예공직 개념 하에서는 동·읍·면 자치기관인 의결·집행기관을 직업·본업이 아니라, 명예공직자로 구성하는 것으로 이해할 수 있다. 즉, 의결기관은 유권자전체로, 집행기관은 주민의 직접선거에 의해 선출된 복수(5~7명)의 명예직 대표자로 구성하고 있다. 다만, 의결·집행기관 기능수행을 지원하기 위한 동·읍·면 직원은 직업공무원으로 하고 있다. 다음으로, 권한·권력공유체제 개념 하에서는 주민·대표자 등 자치단체 구성원이 다양한 방식으로 자치권한을 공유하는 것으로 이해할 수 있다. 

  그 자치권한 공유는 여러 다양한 제도적 수단·기제(mechanism)에 의해 실현되는 것을 구상할 수 있다. 그 첫 번째 기제는 앞서 언급한 '명예공직제도'이다. 자치단체(공)·지역사회(사)는 분리되어 있지만, 명예공직제도를 통해 공⋅사는 자치기능·권한을 공유하고 있다. 가장 큰 의의는 자치기능⋅권한공유를 통해 '자치단체 의사·뜻'과 '지역사회 의사⋅ 뜻'이 아주 가까이 접근해 있을 수밖에 없다는 것에 있다. 그 두 번째 기제는 '유권자전체의 최고의결기관제도'이다. 유권자전체가 최고의결기관이 됨으로써 자치제도⋅예산·결산 등 자치단체 주요 의결사항에 대해 주민⋅자치단체가 의결권한을 공유하고 있다. 그 세 번째 기제는 '합의제의 복수 집행기관제도'이다. 이 제도 하에서는 단체장 등 특정 공무담임자가 집행권한을 독점하는 것이 아니라, 여러 집행기관간의 합의에 의해 의사가 결정됨으로써 집행기관간의 권력공유가 실현되고 있다. 

  상호간통제와 숙의차원의 권한공유 기제 역시 다양한 제도를 구상할 수 있다. 그 첫 번째 기제는 '주민직선에 의해 구성된 회계감사위원회'이다. 회계감사위원회는 자치예산의 사전적 심사기능이 강하며, 자치결산의 사후적 감사기능 양자를 병행하고 있는데, 그 심사⋅감사결과를 주민(의결기관)에게 보고하는 것이 그 위원회의 핵심 기능이다. 이러한 회계감사위원회 기능은 집행기관에 대한 통제기능을 넘어, 주민에게 자치행정에 대한 정보를 제공함으로써 주민숙의의 공간을 제공하는 것으로 볼 수 있다.

그 두 번째 기제는 '자치단체총회'이다. 자치단체총회는 최고의결기관인 유권자전체가 회합형태로 의결기능을 수행하는 제도이다. 본 자치단체총회는 회계감사위원회 보고·정보를 바탕으로, 자치예산·결산, 공유재산 매입·매각, 공간·건설계획 등을 승인하는 기능뿐만 아니라, 자치행정관련 질의·문제제기 등을 통해 자치행정대안을 심의·숙의하는 기능을 동시에 수행하고 있다.

그 세 번째 기제는 '주민투표·발안'제도이다. 주민투표·발안은 최고의결기관인 유권자전체가 투표형태로 의결기능을 수행하는 제도이다. 여기서 주민투표의 일차적 기능은 집행기관으로서 공무담임자의 의결에 대한 거부권행사에 있다. -현재 우리나라 주민투표제도에서는 거부권기능은 결여하고 있는 것으로 보아야 한다. 동시에 우리나라 주민투표의 대상적 범위는 조세, 예산, 조직, 공유재산, 시설물 설치반대 등 지방자치의 주요 사항은 모두 결여하고 있다. 따라서 법률은 있지만, 제도는 실질적으로 존재하지 않는 것으로 보아야 한다. 

그러므로 주민투표는 집행기관을 통제하는 기능과 의결기능을 동시에 내포하고 있는 것으로 보아야 한다. 주민발안(-우리나라에서는 역시 주민조례발안법률을 두고 있지만, 주민에게 조례입법발의 권한을 부여하지 않음으로써, 실질적으로 제도는 없는 실정이다. 현행 우리나라 주민조례발안법률은 조례 청구나 청원제도에 불과하다고 보아야 한다. 물론, 지방자치법은 ‘조례제정⋅개정⋅폐지청구’로 규정하고 있다.)은 자치입법을 발의하는 권한과 자치입법을 결정하는 권한 양자를 포함하는 것으로, 주민의 직접 자치입법행위를 보장하는 제도이다. 그러므로 예외적 경우를 제외한 자치행정관련 모든 사항을 유권자전체가 직접 결정할 수 있도록 하는 의결제도임과 동시에 대표자인 공무담임자를 견제하는 제도로 볼 수 있다. 

  이러한 자치기관구성, 권한⋅권력공유체제에 대한 구상도 중요하지만, 그것 못지않게 주요한 사항이 동⋅읍⋅면 자치단체의 사무권한과 규모의 설계이다. 우선, 자치사무는 의무적 자치사무와 임의적 자치사무로 구분하여 설치하는 것을 구상할 수 있다. 의무적 자치사무를 예시적으로 제시하면, 노인⋅아이 돌봄, 유치원⋅방과후⋅초등교육, 사회적 경제육성⋅사회적 자본형성, 주민화합⋅생활체육⋅문화⋅여가, 안전(동네순찰⋅야간방범⋅교통안전지도⋅재난대피훈련 등)⋅위생(생활위생계몽⋅식품위생조사 등), 공공시설⋅공유지관리, 등록(주민등록)⋅조사(취약계층⋅재난피해 등) 등 '노동집약적 공공서비스'를 일차적으로 구상할 수 있을 것이다. 임의적 자치사무는 동⋅읍⋅면 자치단체에 '사무발굴권한'을 부여하는 것에 있다. 

  동⋅읍⋅면 풀뿌리자치를 구상함에 있어 깊이 고민해야할 사항은 규모이다. 그 규모는 함께 살아가는 사람들을 이웃으로, 그야말로 운명공동체로 느낄 수 있는 수준의 인간적 규모여야 한다는 생각이다. 그것을 계량화하여 제시하는 것은 쉽지 않지만, 현실 정치의 경험 사례(-필자는 2023년, 2024년 한국 자치단체와 스위스 자치단체 간의 공공외교 프로젝트를 직접 추진하면서, 오랜 화합민주제 전통을 갖고 있는 스위스 자치단체에서 조차 인구수 6000명을 넘어서는 경우, 자치행정기능이 부분적으로 관료제화⋅기계화되어 숙의과정이 약화되는 현상을 확인할 수 있었다. 인구규모가 상대적으로 큰 자치단체에서 나타나는 ‘관료제화 문제(Bürokratisierungsproblem)’ 및 ‘숙의과정 문제’ 등은 일차적으로 자치행정과정에서 특정인에게 집중된 정보 및 특정인의 정보독점, 정보처리의 제한된 합리성(begrenzte Rationalität bei einer Informationsverarbeitung) 또는 정보의 비대칭성 등에서 비롯하는 것으로 볼 수 있다. ) 에서 4000 ~ 5000명이면 적절하지 않을까 한다.(인구규모가 큰 ‘동 지역’의 경우는 ‘동 자치단체’ 아래 자조집단성격의 ‘마을회’를 두는 것을 검토해야하지 않을까하는 생각이다.) 이는 무엇보다 자치단체가 인간적인 소규모여야 풀뿌리 자치과정에서 인간애를 담아내는 화합민주제가 제대로 작동할 것으로 기대되기 때문이다.

  그런데 화합민주제가 기대하고 있는 수준으로 작동하기 위해서는 앞서 살펴본 제도디자인도 중요하지만, 이웃사랑, 이타심 등 인간애를 실천할 수 있는 풍부한 사회적 자본을 필요로 한다. 따라서 풀뿌리자치를 설계함에 있어 사회적 자본형성⋅육성과 관련한 고민 역시 병행되어야 한다는 생각이다. 

  끝으로, 오늘날 우리사회에는 변형된 또는 위장된 자치의 모습을 한 것들이 마치 대단한 자치모델이나 제도인 것처럼 무분별하게 소개되거나 혼돈하여 사용하고 있는 경우들을 종종 만날 수 있다. 예를 들어서 ‘자조’와 ‘자치’를 혼돈하여 사용하는 경우는 비일비재한데, 자치권이 없는 상태에서 자치란 있을 수 없다. 최소한 지방자치 및 지방분권, 국민주권 등과 관련한 운동을 하는 활동가나 단체들만이라도 ‘자치’의 기본개념에 대한 올바른 이해와 그것에 충실할 수 있는 시민운동과 올바른 풀뿌리자치운동을 전개해 나갔으면 하는 바람이다. 

필자(안권욱) : 전 고신대학교 교수, 지방분권경남연대⋅지방분권전국회의 공동대표 등

논문/저서(지방자치⋅지방분권, 지역균형발전관련) : 의성군⋅스위스 지방정부간의 교류협력 필요성과 추진방향(2023), 경상남도의회 자치법규 입법⋅평가과정의 거버넌스 확립방안 연구(2022), 특별지방자치단체의 특성에 관한 연구 - 한국․일본․독일․스위스 사례분석(2021), 자치구 자체재원확충과 재정조정제도개선 방안연구(2020), 시․군․자치구 위상재정립과 마을자치 도입방안 연구(2020), 스위스의 마을자치 : 알트도르프 게마인데와 크로이츠링엔 시의 사례(2019), 주민의 공동체적 삶에 있어 중앙집권과 지방분권의 의미(2018), 왜, 국민직접참정․지방분권 개헌의 새 헌법질서를 요구하는가? - 한국과 스위스를 중심으로(2018), 수평적 지방재정조정 강화와 지방분권적 정부간재정관계 확립방안(2017), 독일의 공동세제도와 지방재정조정: 세원배분체계 및 지방재정조정의 지방분권화 방향모색(2016), 스위스 게마인데총회의 운용사례(2016), 국회 개헌논의의 평가와 과제(2015), 독일 지방재정조정제도의 정책적 함의(2015), 경상남도 공유재산관리기금의 신설과 효율적 운영방안(2014), 지방재정의 실태와 정부간관계 개선방안(2013), 지방분권적 국가체계 확립을 통한 경제민주화(2013), 광역연합형 지방자치단체간 협력(2012), 동남권특별자치도 설치안에 대한 슈투트가르트 지역연합의 정책적 함의(2011), 독일의 특별지방행정기관 기능이관을 통한 기능적 행정체제개편의 성과와 영향(2009), 독일지방자치에 있어 주민참여 / 스위스의 지방분권과 자치(2021, 공저), 균형발전․지역혁신 관련 해외사례 프랑스․독일(2021, 공저) 등