[기획특집-지방분권]Ⅱ-① 대한민국 선진화를 위해 분권자치 개헌을 본격적으로 논의해야

이로운넷 = 이로운관리자 에디터

수도권 집중화와 초저출산 현상이 심화되면서 빈부격차 등 사회적인 문제도 같이 야기하고 삶의 질을 떨어뜨리고 있습니다. 인구감소와 지역소멸이 예정된 미래라는 우려가 나오는 가운데 지방분권이 그 어느 때 보다 당면한 과제로 떠오르고 있습니다. 

사회적경제미디어 이로운넷과 지방분권전국회의는 올 한 해 동안 '지방분권'에 관한 담론들을 이슈화하는 데 서로의 역량을 모으기로 했습니다. 

이로운넷과 지방분권전국회의는 공동기획 두 번째 의제로 <분권자치 개헌 추진>이라는 주제로 △자치법률제정권 도입 △지역간 재정조정제도 도입, △ 지역대표 상원제 도입, △주민발안 개헌 도입 등을 의제로기획 특집 기사를 연재합니다. 편집자주

이창용 지방분권운동대구경북본부 상임대표

"대한민국 선진화를 위해 분권자치 개헌을 본격적으로 논의해야"

   작금의 우리 사회가 당면한 대부분의 문제는 과도하게 중앙에 권력 집중되어 있음으로 인해 발생한다. 이러한 과도한 권력집중문제를 해결하지 않고 다른 데서 국가적 난제의 해법을 찾는 것은 근본적인 해결책이 아니다. 권력 집중이 경제력 집중을 가져오고 기업 격차, 임금 격차, 지역 격차를 불러와 양극화를 심화시키고 있다. 주권대리인인 대통령과 국회의원에게 과도하게 권력을 집중시켜 놓아 주권자인 국민의 뜻과 다른 행태를 보여도 주권대리인을 효과적으로 통제하지 못하고 있다. 우리 사회가 당면한 문제의 해결책을 권력 분산을 통해 모색해야 한다. 

   과도한 권력집중은 최고권력자를 중심으로 합종연횡하면서 권력집중구조를 유지, 강화해나간다. 집권체제가 만들어놓은 관피아로 대표되는 파워엘리트집단과 경제력 집중이 결과한 재벌집단, 영향력을 가진 사회 집단이 유착하면서 국민의 이해보다는 권력집단의 이해를 우선하는 국가운영을 해오고 있다. 국민이 나라의 주인 역할을 하지 못하고 주권 대리인을 중심으로 하는 권력집단이 주인 노릇을 하는 구조가 완성된 것이다. 

   바로 이런 중앙집권체제가 이제 대한민국의 성장과 발전을 가로막고 있다. 세월호 참사도 중앙정부 출신의 파워엘리트와 해운업계가 더 많은 이윤 창출을 위해 최소한의 안전규제도 풀어버린 결과로 발생한 것이다. 이태원 참사는 행정안전부에서 서울시와 용산구청로 자치경찰권이 이양되어 진작 자치경찰제가 실시되었으면 발생하지 않았을 것이다.

작금의 의료대란은 소통능력이 없는 집권여당과 중앙정부가 의료공급자인 의료집단과 의료수요자인 국민과 충분한 소통과정 없이 의대 정원을 매년 2천명 확대하겠다고 함으로써 초래된 것이다. 정치집단과 관료집단, 재벌집단, 사회집단이 자신들의 정치적, 경제적 이해와 집단적 이익을 충족하기 위해 국민과의 소통과정 없이 국민 안전, 생명과 국민 의사와는 거리가 먼 결정을 하고 있는 것이다. 결과적으로 중앙권력집단에 의해 국민의 이해보다는 자신들의 집단적 이해가 우선됨으로써 사회갈등이 점점 확대 증폭되고 있다. 

   중앙정부가 모든 문제를 해결하려고 하니 어느 한 가지 문제도 제대로 해결하지 못하는 기능마비상태가 온다. 국민들에게 국가의 존재를 의심케 한 세월호 참사와 이태원 참사도 그러한 국가기능마비현상을 상징하는 하나의 사례에 불과하다. 생명구조에 필요한 시간이 충분했고,  사전에 인파 집중에 대비할 수 있었음에도 불구하고 국가의 부재상태, 공권력의 공백상태를 초래했다. 권한을 가진 중앙정부는 너무 멀리 있었고, 행정안전부와 국가경찰은 주민의 안전보다도 대통령의 경호에 집중했다. 참사가 발생한 진도군은 생명을 구할 아무런 권한이 없었고, 용산구는 사고를 예방할 수 있는 자치경찰 부재로 주민의 안전을 지킬 수 없어 국가가 작동불능상태에 빠진 것이다. 

   지금 대한민국 정부의 국가운영방식으로는 무엇하나 제대로 해결할 수 있는 게 없다. 비수도권 청년 유출, 저출산 인구절벽 , 경제양극화, 지역격차, 정치와 사회 갈등, 지역격차 등 우리 사회가 당면한 문제를 해결하기 위해 나름 노력했지만 성과를 내지 못했다. 이제 중앙집권적 국가운영시스템은 그 한계에 도달했다. 새로운 국가운영시스템이  필요하다. 정치사회 갈등을 촉진하고 경제 양극화를 심화시키는 현 중앙집권 국가운영시스템을 국민간의 공적 소통 확대를 통해 갈등과 양극화를 완화할 수 있는 지방분권 국가운영시스템으로 개편하는 작업을 시작해야 한다. 이를 위해 지방분권 국가운영시스템 도입을 내용으로 하는 지방분권 개헌을 추진해야 한다.

   지방분권을 통해서 대표적인 국가적 난제인 비수도권 청년유출문제를 해결해나갈 수 있다. 청년유출문제는 청년고용에 관한 문제이기도 하다. 기존의 제조업과 유통업 중심의 산업경제체제하에서 일하는 것은 청년에게 익숙한 삶의 세계와는 맞지 않는다. 수직적 질서를 강조하는 대기업 위주의 산업경제보다는 새로운 영역에서 창조적인 작업이 가능한 지식서비스기업 간의 수평적 협력을 강조하는 지식경제체제하에서 청년들은 자신의 미래를 설계하고자 할 것이다. 이러한 지식경제는 전반적으로 집권적 의사결정방식보다는 분권적 의사결정방식에 의해 작동된다. 분권화된 정치체제가 도입되면 경제와 사회 전반의 운영원리도 분권화되어 청년들이 살아가는데 유리한 환경이 조성될 것이다. 청년유출문제는 바로 지방분권의 문제이다. 지방분권은 곧 다가올 청년이 살아갈 미래질서이다. 

   지방분권을 통해서 또 다른 국가적 난제인 저출생문제를 해결할 실마리를 찾을 수 있다. 청년인구가 급속하게 감소하고 있는 상황에서 정부는 변죽만 울리고 있다. 청년들이 결혼하고 아이를 키울 수 있는 환경을 만드는데 초점을 두어야 한다. 안정적인 일자리가 제공되어야 하고 저녁이 있는 삶이 가능해야 한다. 육아와 교육은 사회가 책임을 져야 하고 출산에 따른 부담을 줄여주어야 한다. 지금처럼 중앙정부가 모든 것을 결정하고 지방정부가 결정된 내용을 단순 집행하는 방식으로는 해결될 수 없는 문제이다. 기초지방정부와 풀뿌리 지역사회인 마을, 동네가 중심이 되어 복지공동체를 만들어야만 복지의 질이 높아지고 복지비용도 줄일 수 있을 것이다. 동네, 마을 단위의 육아, 교육, 양로는 주민들의 일상적인 삶이고 소통이기 때문에 특별히 비용이 들 것이 없다. 저출생문제 해결의 실마리를 지방분권에서 찾아야 한다. 지방분권은 비용을 줄이고 삶의 질은 높이는 최상의 시스템이다. 

   중앙정부가 기능을 회복하기 위해서는 지방이 해결할 수 있는 문제는 지방에게 입법권(정책결정권)을 넘겨주어야 한다. 그래야 중앙정부는 국방이나 외교, 금융과 같이 정작 중앙정부가 나서야 해결할 수 있는 국가의 큰 문제에 집중할 수 있고 중앙정부의 기능을 회복할 수 있다. 국가의 작은 문제들에서 중앙정부는 손을 떼야 한다. 

   분권자치로 국민주권시대를 열어나가야 한다. 권력집중에 따른 폐해를 극복하기 위해서는 주민에게 권력을 분산하는 정치체제 도입이 개헌의 중심의제가 되어야 한다. 지방분권 개헌이 주권자인 주민이 마을과 동네에서 주민으로서 일상적으로 권력행사를 할 수 있는 정치제도의 도입을 요구하고 있다는 점에서 주민주권을 강화하는 개헌이라 할 수 있다. 

   주민이 주권자이고 나라의 주인이다. 대통령, 국회의원, 중앙관료들은 주권대리인에 불과하다. 하지만, 우리가 당면한 현실은 이와 다르다. 대한민국이 주민의 나라가 아니라 주권대리인의 나라로 운영되고 있기 때문이다. 제왕적 대통령제, 국회(중앙의회)의 입법독재, 대표성의 실패로 나타나는 현 정치체제에서 벗어나지 않는 한 국민대통합을 이룰 방법이 없다. 

  ‘국민을 위한 정치체제’를 ‘국민에 의한 정치체제’로 바꾸는 작업에 국민적 관심을 가져야 한다. 주권대리인집단의 정치행태를 볼 때 자기혁신능력이 부족하다는 것이 입증된 만큼 국민이 직접 나서서 주민이 주권자이고 나라의 주인임을 주권대리인으로부터 다짐받는 개헌 논의가 필요하다. 

   87년 체제는 산업화 중앙집권 민주체제를 그 본질로 하고 있다. 독재체제를 허물고 국민의 기본권을 신장시켰지만 여전히 권력이 중앙정부, 국회(중앙의회), 대법원(중앙법원)에 초집중화된 중앙집권체제여서 지방자치와 주권재민의 실현이 불가능한 구조로 되어 있다. 대한민국의 주권은 국민에게 있고 모든 권력은 국민으로부터 나옴에도 이를 뒷받침할 제도가 전혀 마련되어 있지 않다. 그래서 전국 각 지역에서 살고 있는 국민이 주권자로서 권한을 갖고 있지 못해 지역사회와 국가 발전에 기여할 수 있는 길이 꽉 막혀 있는 것이다. 국민은 선거 때 잠시 유권자로 나타났다가 이내 사라져 버리는 조연에 머물고 있다. 

   87년 체제는 국민의 민주화 의지로 탄생했지만 국민이 주권자임을 확인하기에 근본적인 한계를 가지고 있는 체제다. 87년 체제는 기본적으로 제왕적 대통령제이자 입법독재체제이면서 관료독점체제이다. 청와대와 국회(중앙의회), 중앙정부가 모든 권력을 휘두르고 있지만, 국민과 지역사회는 납득할 수 없는 문제가 발생해도 이를 감내하고 따라야 하는 상황이 지속되고 있다. 국민의 뜻이 확고해도 대의기관인 이들의 이해와 다를 경우 국민의 뜻을 반영하지 못하고 있다. 지금 우리 국민은‘대표성의 실패’가 반복되는 비정상적인 나라에서 살고 있다. 

   87년 체제를 극복하기 위해서는 국민과 지역을 등한시하는 중앙집권체제를 개혁해야 한다. 국민과 지역의 손과 발을 묶어놓고 중앙의회, 중앙정부, 청와대가 모든 권력을 휘두르는 중앙집권체제로는 국민통합을 실현할 수 없고 일상생활 속에서 국민적 에너지를 결집시킬 수 없다. 중앙집권체제를 두고 새정치를 하겠다고 해본들 구두선에 불과하다. 과잉집중된 권력체제하에서는 끊임없이 갈등과 불신이 조장되기 때문이다. 더 이상 권력집중체제로는 화합과 신뢰의 정치문화, 시민문화를 만들 수 없다. 

   국민주권시대를 열어가기 위해서는 무엇보다도 국민이 일상생활 속에서 직접 마을, 동네에 대한 결정권을 가지는 주민자치권을 확보해야 한다. 또한, 국민이 지역과 나라의 중요한 문제에 대해 직접 결정하고 판단할 수 있는 헌법 개정과 법률 제·개정을 위한 국민 및 주민 발안제, 국민 및 주민 투표제를 도입해야 한다. 

   헌법 제1조 제2항이 국민주권을 보장하고 있음에도 불구하고 국민이 직접 주권을 실현하기 위한 방법이 보장되어 있지 않다. 현행 헌법에서 국민이 가진 유일한 주권행사방법은 선거이다. 하지만 국민에 의하여 선출된 자가 국민의 의사에 상반되는 결정을 하거나 국민이 요구하는 것을 방치하고 결정하지 않는 경우에 국민은 속수무책이다. 선거 때마다 국회의원을 대폭 물갈이 하지만 별로 달라지지 않는다. 국민의 대표자가 국민의 의사에 반하는 경우 국민이 주권자로서 최종적인 결정을 할 수 있는 수단이 보장되어야 비로소 실질적인 주권자가 될 수 있다.

   국회가 국민이 바라는 법률안을 제정하지 않고 방치하는 경우에 국민이 스스로 법률안을 발안해서 제정할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 국민이 스스로 법률을 발안해서 제정하게 된다면 국회는 국민의 요구를 미리 감지하여 국민이 원하는 입법을 하려는 노력을 하게 될 것이다. 국민발안권을 보장함으로써 국회와 국민간의 분권(分權)이 이루어지고 국회와 국민간의 입법경쟁이 일어나게 될 것이다. 이점에서 국민발안은 국민대표기관이 국민의 요구를 무시하고 방치하는 경우를 작동하는 비상가속장치(엑셀러레이터)라고 할 수 있다. 

   이에 대해서 국회가 국민의 의사에 반하는 결정을 하는 경우, 즉 만들어서는 안 될 법률을 만드는 경우 국민은 이를 거부할 수 있어야 한다. 일정 수의 국민이 국회가 제정한 문제가 있는 법률에 국민투표를 요구하고 국민다수의 찬성을 얻지 못하면 폐기하도록 하는 제도이다. 국회의 활동에 대한 비상제동장치(브레이크)가 된다. 국민투표제도가 있으면 국회는 법률을 제정함에 있어서 국민투표에 의해 거부당하지 않기 위해 국민의 의사를 반영하려는 노력을 하게 된다. 

   분권자치 개헌은 지방의회에 국회에 준하는 법률제정권을 주고 시민통제, 주민에 의한 통제를 받게 하자는 것이다. 지방의회가 시민이 바라는 법률안을 제정하지 않는 경우 시민이 스스로 법률안을 발안해서 제정할 수 있도록 하고 지방의회가 시민의 의사에 반하는 법률안을 만드는 경우 시민은 투표로서 거부할 수 있도록 제도화하자는 것이다.

   분권자치 개헌은 양극화, 사회갈등, 저출생, 청년실업 문제를 해결하기 위해, 정부간 경쟁을 통해 국가를 혁신하고 지역발전을 도모하여 새로운 성장동력을 창출하고 임박한 지역소멸을 막기 위해, 실질적 국민주권 실현을 통해 주민주권시대를 열기 위해 반드시 실현되어야 한다. 지역과 나라의 미래가 걸려있는 국가대사인 분권자치 개헌 실현을 위해 주민이 참여하여 만드는 개헌을 추진해야 한다.

이창용 지방분권전국회의 공동대표, 지방분권운동대구경북본부 상임대표