[기획특집-지방분권]Ⅱ-⑨ 주권자의 입법 거부권과 결정권을 보장하는 국민투표 제도를 도입하자

이로운넷 = 남기창 책임에디터

수도권 집중화와 초저출산 현상이 심화되면서 빈부격차 등 사회적인 문제도 같이 야기하고 삶의 질을 떨어뜨리고 있습니다. 인구감소와 지역소멸이 예정된 미래라는 우려가 나오는 가운데 지방분권이 그 어느 때 보다 당면한 과제로 떠오르고 있습니다. 

사회적경제미디어 이로운넷과 지방분권전국회의는 올 한 해 동안 '지방분권'에 관한 담론들을 이슈화하는 데 서로의 역량을 모으기로 했습니다. 

이로운넷과 지방분권전국회의는 공동기획 두 번째 의제로 <분권자치 개헌 추진>이라는 주제로 △자치법률제정권 도입 △지역간 재정조정제도 도입, △ 지역대표 상원제 도입, △주민발안 개헌 도입 등을 의제로기획 특집 기사를 연재합니다. 편집자 주.

"주권자의 입법거부권과 결정권을 보장하는 국민투표(referendum)제도를 도입하자"

송창석 (사)자치분권연구소 이사장, 행정학박사

제헌헌법에 근거하여 지방자치법이 1949년 7월 4일 제정되며 우리의 지방자치가 처음 시행되었으나 1961년 5·16군사 쿠데타로 중단되었다. 이후 만 30년이 지난 1991년 지방의회 부활, 1995년 자치단체장의 직접 선출로 비로소 지방자치가 부활되었다. 그 이후 약 30년이 지난 현재에도 자치분권 수준은 아직 부족하고 그 진행속도 또한 너무 느려 답답한 상황이다. 이제 더 이상 기다릴 수 없다. 직접민주주의 제도 도입과 같은 획기적인 조치가 필요한 시점이다. 

지방자치 부활의 진정한 의미는 지역주민이 ‘지역살림의 결정권’을 획득했다는 ‘민주주의의 지역화’이다. 그러나 그동안 지방자치가 단지 지역개발과 발전을 위한 대리집행자 선출이라는 ‘성장주의의 공간적 확산’으로 오해한 측면이 강했다. 그 결과, 선거로 대리집행자를 선출하는 대의민주주의(representative system)가 지방자치 정치시스템의 전부라는 한정된 인식이 자리 잡게 되었다. 더 나아가 이러한 인식으로 정치인들이 모든 결정권을 독점하는 지배계급으로 군림하며 지방자치를 그들만의 리그로 운영하는 현재와 같은 집권적 정치체제의 고착화라는 악순환을 불러왔다.

이로 인해 지방자치가 중앙정부로부터 계획 권한과 재원 배분을 둘러싼 자치분권 투쟁이라는 잘못된 정치문화가 만들어졌다. 특히 지방정부의 SOC공약 이행 요구에 경제성 논리를 내세우며 발을 빼려는 중앙정부의 일관된 태도는 정치권의 선심성 정치가 악용되는 상황을 만들어 왔다. 이는 “돼지 여물통 정치”(pork barrel politics) 또는 “곳간 열쇠를 움켜쥔 못된 시어머니 정치”로 빗대어지는 중앙의존 체질을 만성화시켜, 중앙에 대한 관·관 접대와 중앙정치에 대한 로비의 일상화 등이 만연하게 된 원인이다. 이런 정치적 상황은 지역주민으로 하여금 자신의 정치적 삶에 대한 결정권을 오직 청원과 민원 등과 같은 항의로만 행사할 수 밖에 없는 정치적 지체현상에 빠지게 만든 셈이다.

또 다른 중대한 문제는 여·야 정당 그리고 대통령과 국회 사이에서 벌어지고 있는 법률안 거부권 행사 남발 등과 같이 주권자로서의 국민 의견은 완전히 무시되고 있는 것이 작금의 현실이다. 또한 대통령 주도의 공천이나, 파벌공천, 하향식 공천, 밀실 공천이 작동되고 있는 한 국민대표·주민대표가 아닌 오직 중앙정치의 진영대표·권력대표·파벌대표들로 인한 정치 양극화와 진영대결의 심화는 불가피하다. 결국 그들은 국가와 국민, 지역과 주민을 위한 대표가 아니라 진영과 권력을 위한 싸움꾼이자 해바라기들이기 때문이다. 이제 대의민주주의 그 자체의 한계는 정치권 내의 규칙 수정만으로 해결될 수 없고, 일방적인 공공의사결정의 수용성 저하 현상만 심화되고 있기 때문에 획기적인 조치가 필요한 시점이 되었다고 본다. 

이와 같은 상황극복의 해법으로 필자는 향후 헌법개정 시 스위스를 비롯한 세계 약 38개국에서는 이미 활발하게 운영되고 있는 국민투표(referendum)제도, 즉 직접민주제도를 중앙과 지방자치단체에 도입하여 국민들의 의견을 정책과 입법과정에 적극적으로 반영할 것을 제안한다. 선거로 선출한 대리인들의 결정사항에 대해 주권자로서의 적극적 거부권을 행사할 뿐만 아니라 입법발의와 국민투표를 제안하여 주권자가 직접 결정하는 제도를 도입해야만 현재와 같은 권력자체가 목적인 패도정치, 파당정치 등 안하무인의 정치판을 제어할 수 있기 때문이다. 

스위스에서 1848년 연방헌법을 개정할 때 헌법상 제도화되어 법적 효과가 부여되는 국민(주민)투표제도는 국회 및 지방의회의 결정에 대해 주권자의 개입요구를 반영한 결과로 실현되었다. 즉 각급 의회의 입법적 결정에 대해 일정 수 이상의 유권자(유권자 2% 내외)가 원하게 되면, 의회에서 의결된 법률의 효력을 정지시키고, 다시 국민투표를 통해 최종 결정권을 행사할 뿐만 아니라 공개적으로 입법을 제안할 수도 있고, 제안된 입법안을 의회가 부결할 경우 다시 국민투표(주민투표)로 주권자가 최종 결정을 하는 정치시스템인 것이다.

스위스 국민은 1년에 4번, 분기별로 한 번씩 국민투표를 하는데 칸톤 행정부와 코뮨(기초 자치단체에 해당) 행정당국은 칸톤과 커뮨의 사안을 모아, 연방의 국민투표와 함께 투표를 실시한다. 국민투표에는 의무적 레퍼렌덤(Mandatory Referendum), 선택적 레퍼렌덤(Optional Referendum), 국민발안(Popular Initiatives)과 같은 3가지 형태가 있다. 의무적 레퍼렌덤은 연방정부와 연방의회가 의무적으로 국민투표에 회부하는 것으로, 연방헌법의 전면적 수정이나 국제기구 가입 등과 관련된 사항에 대하여 실시하며, 투표자의 다수는 물론 칸톤의 다수가 찬성해야만 안건이 통과된다. 선택적 레퍼렌덤은 연방의회가 통과시킨 법안 내지는 집행하려는 정책 등에 반대하는 국민 5만 명의 서명으로 실시하는 투표다. 이때는 투표자의 다수만으로 안건이 통과된다. 마지막으로 국민발안은 연방헌법 또는 칸톤헌법을 개정하거나 보완하기 위한 안을 국민이 상정하여 투표하는 것으로, 연방헌법의 개정을 위한 국민발안의 경우 발안의 주체가 연방사무국에 안건을 제출한 이후 18개월간 10만 명의 서명을 모면 국민투표가 실시된다. 참고로 1884부터 2018년까지 약 140여 년간 617차례 국민투표인 레퍼렌덤을 진행하였다.

광장에 모여 직접 투표하거나 굳이 투표소를 방문하지 않아도, 정보통신기술의 발달로 블록체인 등에 기반한 인증제도를 활용하면 기술적으로 얼마든지 온라인 투표도 가능하다. 일부 유럽과 호주 등에서는 자치단체 차원에서 온라인 직접민주주의 방식 등을 적용하여 다양한 정치적 제안과 주민결정을 실행하고 있다. 

이제 우리는 민주주의의 민주화를 위한 대안을 모색해야 할 시점이다. 시민들은 자신의 활동이 현실 정치에 반영될 것이라는 작은 효능감만 있어도 시간과 정성을 들여 기꺼이 참여할 것이다. 공론화 과정과 집단지성의 합리성을 믿는다.   

송창석: (사)자치분권연구소 이사장, (사)거버넌스센터 교육원장, 지방분권전국회의 정책연구위원, (전)수원시정연구원 기획조정본부장