[기획특집-지방분권]Ⅲ-① 성공적인 대구경북 행정통합의 길 : 분권특례와 주민투표 

이로운넷 = 남기창 책임에디터

수도권 집중화와 초저출산 현상이 심화되면서 빈부격차 등 사회적인 문제도 같이 야기하고 삶의 질을 떨어뜨리고 있습니다. 인구감소와 지역소멸이 예정된 미래라는 우려가 나오는 가운데 지방분권이 그 어느 때 보다 당면한 과제로 떠오르고 있습니다. 

사회적경제미디어 이로운넷과 지방분권전국회의는 올 한 해 동안 '지방분권'에 관한 담론들을 이슈화하는 데 서로의 역량을 모으기로 했습니다. 

이로운넷과 지방분권전국회의는 공동기획 세 번째 의제로 <기타 지방분권 균형발전>이라는 주제로 △남부권 메가리전 추진  △시도 통합 추진 △행정수도 완성 △공공기관 이전 △분권형 대학정책 추진 △사법 분권을 의제로 기획 특집 기사를 연재합니다. 편집자 주.

"성공적인 대구경북 행정통합의 길 : 분권특례와 주민투표" 

이창용 지방분권운동대구경북본부 상임대표

대구경북지역 청년이 매년 1만에서 1만 5천명 내외의 규모로 서울수도권으로 유출되고 있다. 청년 유출로 인해 남부권 지역대학이 생존의 위기를 맞고 있다. 한번 유출된 청년 대부분이 지역으로 돌아오지 않고 있다. 청년이 떠나면서 시군 지역소멸이 가속화되고 있다. 그 이유는 지역에 청년들에게 필요한 좋은 일자리가 부족하고 정주환경이 매력적이지 않아서이다. 

좋은 일자리가 없는 것은 지역에 경쟁력이 있는 대기업과 중소기업이 부족하기 때문이다. 지역에 좋은 일자리를 만드는 기업을 창출하려면 기업이 오고 싶고 머물고 싶어 하는 매력적인 정주환경을 갖고 있어야 한다. 매력적인 정주환경은 지방정부의 노력으로 개선할 수 있지만, 주민이 지역사회에 책임 있는 참여할 수 있는 분권자치제도를 도입하여 운영할 때 기업과 청년에게 매력적인 정주환경을 만들어갈 수 있다. 

일터에서 좋은 일자리를 창출하고 삶터에서 매력적인 정주환경을 개선하려면 지금처럼 중앙정부에 의존하는 균형발전방식보다는 지역 스스로 지역을 경쟁력있게 만드는 분권자치방식으로 지역운영패러다임을 전환할 필요가 있다. 분권을 통해서 시도와 시군 자치가 제대로 작동되면 매력적인 정주환경과 좋은 일자리가 만들어지고 청년 유출이 줄고 청년 유입이 늘어나 지역소멸과 대학 위기를 극복할 수 있게 될 것이다. 

지역소멸을 막기 위해서는 시군구 중소도시의 관점에서 지역발전을 추진해야 한다. 시군구 중소도시 발전을 위해서는 시군구 단위로 분권화 추진이 필요하다. 주민과 가까이 있는 시군구 정부가 지역발전에 적극 기여하기 위해서는 시군구의 권한을 강화해야 한다. 시군구가 매력적인 정주환경을 가지려면 산업, 고용, 교육, 문화, 주거, 의료, 환경, 복지에 관한 필요한 입법을 적기에 할 수 있어야 한다. 

청년유출, 지역소멸, 대학위기를 막을 수 있는 대구경북 행정통합을 하려면 분권특례에 기반해서 대구경북 행정통합을 추진해야 한다. 다양한 분권특례를 둘 수 있지만 입법분권특례와 주민분권특례를 반드시 포함해야 한다. 

입법분권특례는 대구경북의 시도와 시군구의 조례제정권을 강화하는데 초점을 두어야 한다. 대구경북 지역발전과 관련한 법률 개정과 입법 위임을 통해 시도조례와 시군구조례로 정책과 사업을 실행할 수 있도록 해야 한다. 입법분권특례로 통해 지방정부와 의회가 각종 정책기획권을 갖고 지역에 필요한 정책과 사업을 추진할 수 있다. 입법분권특례를 기반으로 대구경북은 새로운 지식정보를 창출할 수 있는 지역으로 발전, 지역경쟁력을 강화할 수 있고 기업 유치와 창업을 촉진함으로써 청년 유출을 막고 유입을 촉진하는 결정적인 계기를 마련할 수 있다.  

주민분권특례는 대구경북지역에 한해서 동읍면자치단체를 도입하고 주민투표제와 주민발안제를 실시하는 것을 그 내용으로 한다. 주민분권특례는 동읍면지역에서 주민자치를 촉진하고 주민이 지역소멸문제 해결에 적극 대응할 수 있도록 하고 시도 정부와 시군구 정부를 유능하고 혁신적인 정부를 만드는 데 일조하게 한다. 

이러한 분권특례 없이 대구경북 행정통합을 추진하면 어떤 결과가 나타날까? 만약 시도가 지방특별행정기관 기능 이전, 한시적 재정특례, 조직특례, 대구경북 개발계획과 대규모 정부투자를 요구하는 수준에서 시도가 대구경북 통합 합의안을 마련한다면 통합에 따른 구심력효과보다는 인근 타 시도와 수도권으로의 원심력효과가 더 크게 나타날지 모른다. 지역소멸, 청년유출, 대학위기를 해결하기는커녕 오히려 더 가속화시키게 될 것이다. 분권특례 없는 통합방안으로는 대구경북을 발전시킬 수 없을 것이다. 

분권특례 없는 행정통합방안은 경북 북부지역에서 우려하듯이 대도시인 대구로의 집중을 가속화할 수 있다. 대규모 개발계획과 공공기관을 경북 북부지역으로 이전하더라도 대도시인 대구로의 집중을 막기는 어려울 것이다. 분권특례가 있어야 경북의 시군을 구심력있는 도시로 만들 수 있고 대구로의 집중을 약화시킬 수 있다. 분권특례는 중소도시로의 청년, 기업 유입을 촉진하고, 문화, 의료, 교육 인프라를 잘 갖출 수 있게 할 수 있다. 이를 통해 대구로의 집중을 막을 수 있기 때문에 분권특례는 지역내 균형발전차원에서 반드시 도입되어야 한다. 

입법 위임을 통한 대구경북 시군구 및 시도 조례 입법권 강화, 대구경북 동읍면자치단체, 주민발안제, 주민투표제 도입 등을 대구경북 행정통합특별법안에 명시해야 지역소멸, 청년유출, 대학위기를 해결할 수 있고 대구경북의 지역경쟁력을 키워갈 수 있다. 입법분권특례, 주민분권특례 기반 대구경북 통합 논의에 시도민의 관심과 참여가 필요한 때가 되었다. 

현시점에서 대구경북 행정통합 논의에 지역민의 관심이 집중되고 있는 이유는 그동안 대구경북 행정통합에 대해 부정적이었던 대구시장이 대구경북 통합의 필요성을 제기하고 경북지사가 이에 화답하면서 중단되었던 대구경북 행정통합 재추진의사를 밝혔기 때문이지만, 대구경북이 청년유출, 지역소멸, 대학위기에 직면한 상황에서 돌파구를 찾지 못하고 있는 상황에서 그 타개책의 일환으로 대구경북 행정통합 논의가 거론되었다는 점, 무엇보다도 대구경북 행정통합에 필요한 분권특례에 대해 중앙정부와 협상하는 장이 마련되었다는 점에 있다 하겠다. 

그동안 역대 중앙정부와 국회는 지역으로 입법, 사법, 행정 분권을 추진할 의지가 전혀 없었다. 제대로 된 분권자치제도가 도입되고 실행되어야 각 지역이 당면한 난제를 해결하고 지역경제사회발전을 가져올 수 있고 비수도권의 경제사회적 구심력을 높여 서울수도권 집중문제를 해결할 수 있는데도 중앙정부와 국회는 가진 권한을 지역과 나누려 하지 않고 있다. 이러한 측면에서 대구경북 행정통합 논의를 통해 중앙정부와 국회가 분권에 대해 어떠한 행태를 보이는가를 알 수 있게 하는 계기가 될 것이다. 

대구경북 행정통합 논의의 당위는 40여년전 전두환 군사정부 때 아무런 도민간 공론과정 없이 중앙정부에 의해 일방적으로 대구와 경북으로 분리된 데 있다. 이로써 경북이라는 하나의 경제권이자 문화권이 경북과 대구로 양분되었고, 중앙정부 정책사업을 두고 번번이 시도정부간 불필요한 갈등을 초래했고 결과적으로 두 지역 모두 지역경쟁력이 약화되고 말았다. 이제 40여년간 변화된 시대상황을 고려하여 대구경북 행정통합의 필요성과 가능성을 확인해보는 시간을 갖는 것이 필요하다고 본다. 대구경북 행정통합은 분권특례를 전제로 시도민간의 충분한 숙의하는 과정을 통해 추진되어야 할 것이다. 대구경북 분리는 중앙정부가 중심이 되어 추진되었지만, 대구경북 행정통합은 시도민이 중심이 되어 추진되어야 한다. 

바람직한 대구경북 행정통합과정은 대구경북 통합방안을 대구시장과 경북지사가 합의하여 제안하고 이에 대한 대부분의 시도민이 참여할 수 있는 숙의과정을 통해 주민투표를 통해 대구경북 통합여부를 결정하는 것이다. 대구시장과 경북지사는 대구경북 통합방안을 제안하고 대구시의회와 경북도의회가 통합방안을 승인할 수 있다. 그러나 통합안에 대한 최종 결정은 시도민이 내려야 한다. 통합에 대한 최종결정권은 시도민이 행사해야 한다. 시도지사와 시도의회는 대구경북 통합에 실질적인 책임을 질 수 있는 주체가 될 수 없다. 근본적으로 책임을 질 수 있는 방법이 없기 때문이다. 오직 시도민 만이 통합에 따른 책임주체가 될 수 있다. 시도민 만이 대구경북 행정통합에 따라 발생하는 모든 결과에 영향을 받을 수밖에 없고 이를 감내해야 하는 주체이기에 그렇다. 따라서 대구경북 통합여부를 주민투표를 통해 결정해야 한다. 

대구경북 행정통합을 결정하고 책임질 수 있는 시도민이 직접 주민투표를 통해 자신의 생각과 의지를 표출할 수 있어야 한다. 이를 위해 대구시와 경북도는 통합에 대한 정보를 충분히 제공해야 한다. 통합 행정체계뿐만 아니라 통합 입법, 사법체계 개편에 관한 사항, 동읍면자치단체, 주민발안제, 주민투표제, 선거구제 등 정치관련 권한 이양에 관한 사항, 대학, 산업, 고용 관련 경제분야 정책기획권 이양에 관한 사항, 교육, 복지, 문화 관련 사회분야 정책기획권 이양에 관한 사항, 지역간 재정조정 등 지역내 균형발전에 관한 사항, 시도와 시군구 사무와 기능 조정에 관한 사항에 대한 정보가 공유되어야 시도민이 숙의과정을 통해 자신의 의사를 분명히 결정할 수 있게 된다. 이 정도는 논의되어야 통합에 따른 휴유증을 최소화하고 통합 효과를 극대화할 수 있다. 

대구경북지역에서 단 한 번도 주민이 자신의 미래를 결정하는 공적 의제를 놓고 숙의하고 결정한 적이 없다. 자치구역 통합과 자치제도 개편을 내용으로 하는  통합 아젠다를 두고 시도민의 생각을 모으는 장을 여는 것 자체가 미래지향적이다. 대구경북 시도민이 대구경북 행정통합 여부를 놓고 숙의를 시작하는 것에서 새로운 지역발전에너지가 만들어지며 대구경북 행정통합에 관한 주민투표를 통해 새로운 대구경북의 민주주의 역사가 쓰이는 것이다. 이제 시도민의 자기결정권 행사가 중요해지는 시점이 다가왔다. 시도민이 직접 주민투표를 통해 대구경북의 미래를 열어가야 한다. 

이창용 지방분권운동대구경북본부 상임대표