[기획특집-지방분권]Ⅱ-⑧ 지역 대표형 참의원의 구상

이로운넷 = 남기창 책임에디터

수도권 집중화와 초저출산 현상이 심화되면서 빈부격차 등 사회적인 문제도 같이 야기하고 삶의 질을 떨어뜨리고 있습니다. 인구감소와 지역소멸이 예정된 미래라는 우려가 나오는 가운데 지방분권이 그 어느 때 보다 당면한 과제로 떠오르고 있습니다. 

사회적경제미디어 이로운넷과 지방분권전국회의는 올 한 해 동안 '지방분권'에 관한 담론들을 이슈화하는 데 서로의 역량을 모으기로 했습니다. 

이로운넷과 지방분권전국회의는 공동기획 두 번째 의제로 <분권자치 개헌 추진>이라는 주제로 △자치법률제정권 도입 △지역간 재정조정제도 도입, △ 지역대표 상원제 도입, △주민발안 개헌 도입 등을 의제로기획 특집 기사를 연재합니다. 편집자 주.

"지역 대표형 참의원의 구상"

이국운. 한동대학교 법학부 교수, 헌법/법사회학

지방분권형 헌법 개정에서 지역 대표형 참의원의 설계는 결코 빠질 수 없는 사항이다. 헌법 개정을 통해 자치정부의 헌법적 권한이 획기적으로 강화된다면, 국가적 차원에서 자치정부의 주민 또는 자치정부 자체가 통치 권력의 구성 및 행사과정에 효과적으로 참여하는 문제가 함께 해결되어야 하기 때문이다. 지역 대표형 참의원은 지방분권형 헌법 개정을 통해 대한민국의 통치 권력을 재구성하기 위한 필수적인 메커니즘이다. 

대한민국 헌정사에서 국회는 1960-1년의 제2공화국 시절을 제외하면 한결같이 단원제로 구성되었고, 이는 통치 권력의 중앙집권적 운영에 있어서 불변의 전제가 되어 왔다. 그러나 수도권의 인구 집중 및 소외지역의 인구 격감 추세 등을 고려할 때, 앞으로는 더 이상 이와 같은 방식으로 효과적인 대의가 이루어질 수 없을 것이 명백하다. 이 점에서 지역 대표형 참의원의 필요성 및 당위성에 관해서는 이미 충분한 논거가 존재한다.

하지만 지역 대표형 참의원의 설계는 그리 만만한 일이 아니다. 비교헌법적으로 볼 때, 참고할만한 선진국들은 크게 세 가지 방식으로 참의원을 구성한다. 첫째는 영국처럼 신분적 엘리트 집단으로 귀족원을 구성하는 것이다. 둘째는 미국이나 일본처럼 주민의 선거를 통해 선출한 의원으로 상원 또는 참의원을 구성하는 것이다. 셋째는 독일처럼 국가를 이루는 각 자치정부의 대표로 참사원을 구성하는 것이다. 이 가운데 첫째 대안은 한국 정치의 맥락에서 전혀 고려할 이유가 없으므로, 현실적인 대안은 결국 주민의 선거 방식과 자치정부의 대표 방식으로 좁혀질 수밖에 없다.

여기서 반드시 고려할 문제는 지역 대표형 참의원과 국민이 직접 선출하여 구성하는 하원, 즉 민의원을 어떠한 관계로 체계화하느냐이다. 이 점에 관하여 다른 선진국들은 대체로 ‘하원의 우위’를 관철하는 소위 불균형 양원제, 즉 국민대표형 민의원이 지역 대표형 참의원에 대하여 우월적인 권한을 행사하도록 하는 방식을 채택하고 있다. 한국 헌정사에서 제2공화국 시절의 양원제도 같은 범주에 속한다. 

이렇게 볼 때 20세기 후반 이래 갈수록 연방상원의 권한이 강력해지고 있는 미국의 경우는 지방분권형 헌법 개정의 입장에서 모범으로 삼기 어렵다. 지방분권형 헌법 개정의 이름으로 미국 유형의 상원을 성급하게 구성했다가 자칫 통치 권력의 중앙집권적 운영이 지역 대표형 상원을 통해 재연되는 사태가 발생해서는 안 되기 때문이다. 게다가 이 경우는 위에서 말한 ‘하원의 우위’와도 체계적으로 어긋나게 된다.

현실적으로 적합성이 높은 지역 대표형 참의원의 모습은 ‘하원의 우위’를 전제하는 가운데 자치분권 및 균형발전에 관한 법률안 및 예산안에 대하여 참의원의 필요적 의결을 헌법에 명시하는 정도이다. 이럴 경우, 참의원의 구성 방식은 당연히 미국과는 다른 주민의 선거 방식이거나 자치정부의 대표 방식일 수밖에 없다. 여기서 반드시 감안해야할 사항은 문재인 대통령의 헌법개정안에 포함되어 있었던 ‘국가자치분권회의’처럼 자치정부를 대표하는 별도의 헌법기구를 설치할 것인 지이다. 현재 ‘중앙지방협력회의’로 법률적 차원에서 이미 제도화된 이러한 기구가 이른바 제2국무회의로서 헌법 기구로 승격된다면, 자치정부의 대표는 그 통로를 통하여 이루어질 수 있으므로 지역 대표형 참의원은 오히려 주민의 선거 방식을 택해야 합당할 것이기 때문이다. 물론 이때의 방식은 앞서 말했듯이 미국과는 달라야 한다. 

이 글이 제목에서 ‘지역 대표형 참의원’이라는 명칭을 내세운 것은 이상과 같은 사항들을 입체적으로 고려한 까닭이다. 여기서 더 나아가 참의원 의원의 임기나 구체적인 선거 방식을 포함하여 더욱 민감한 여러 가지 사항들은 결국 지방분권형 헌법개정안의 성안 과정에서 정치세력들 사이의 타협을 통해 결정될 수밖에 없을 것이다. 다만, 어떤 경우든 정치세력들 사이의 타협을 촉진하려는 입장에서는 다음의 두 가지를 반드시 생각해 볼 필요가 있을 것이다.

첫째, 지역대표형 참의원의 구성 과정에서 지역 간의 혼란을 피하기 위해서는 아예 처음부터 지역대표성과 인구비례성을 동시에 감안하여 참의원의 의석 배분 기준을 헌법에 적시해야 한다. 예를 들어, 광역자치정부의 인구수를 기준으로 최소 2명에서 최대 6명까지 배분하는 것이다. 둘째, 참의원 의원을 주민이 직접 선출하기보다 프랑스의 예를 참고하여 예컨대 각 자치의회가 선출하도록 하는 방안도 신중하게 검토해 보아야 한다. 예를 들어, 위의 기준에 따라 배분된 참의원 의원 중 절반은 각 광역자치의회에서 선출하고, 나머지 절반은 각 광역자치정부 내의 기초자치의회 합동회의가 선출하는 방안이다.

필자 이국운: 한동대학교 법학부 교수 (헌법/법사회학), 지방분권전국회의 정책연구위원, 지방분권운동 대구경북본부 정책위원장

(전)대통령 직속 국민헌법자문특별위원회 위원, (전)국민주권‧지방분권 분과위원회 위원장 겸 조문화 위원), (전)국회의장 직소 헌법개정 및 정치제도 개선 자문위원회 위원, (전)사단법인 한국헌법학회 「지방분권형 헌법개정안 연구」(2015) 연구책임자