[기획특집-지방분권]-⑨ 신토불이 마을자치에서 주민자치의 답을 찾다

이로운넷 = 이로운관리자 에디터

사회적경제미디어 이로운넷과 지방분권전국회의는 올 한 해 동안 '지방분권'에 관한 담론들을 이슈화하는 데 서로의 역량을 모으기로 하고 공동기획으로 <지방분권으로 지역소멸과 인구절벽을 막자>라는 기획 특집 기사를 연재합니다. 편집자

강영봉 지방분권전국회의 공동대표/국민주권 개헌국민연대 공동대표

민주주의의 기반은 주민자치에서 시작된다. 그런데 우리가 살고 있는 지역에서 주민들이 자발적으로 직접 참여하여 지역의 문제나 정책들을 논의하고 해결하고 있는가? 

아마도 "그렇다"라는 답을 듣기는 쉽지 않을 것이다. 얼마나 주민자치가 안 되고 있으면 주민자치를 제도적으로 실현하고자 하는지 오늘의 민주주의의 현실이다. 주민자치는 학문적 학술적으로 통용 된지는 오래되었으나, 우리의 삶의 현장에 제도화 하여 적용한지는 오래되지 않았다. 

유래를 보면 1998년 외환위기 당시 행정개혁의 일환으로 읍·면·동사무소의 구조조정과 이에 따른 여유 공간 활용방안의 일환으로 주민자치위원회가 시초이다. 주민자치위원회의 법적 근거를 보면 당시 행정자치부의 '주민자치센터 설치 및 운영 조례 준칙' 제15조에 따라 시·군·구의 조례로 읍·면·동사무소에 주민자치위원회를 두도록 했다. 

12년 간 이 조례에 의해 주민자치위원회의 운영 결과는 위원회의 역할과 자율성의 한계 등 많은 문제가 표출되었다. 행정안전부는 이러한 문제점을 보완하기 위해 2010년 '지방행정체제개편위원회'를 구성하고 풀뿌리 자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해 읍·면·동사무소에 '주민자치회'를 운영하는 방안을 제시했다. 

이를 근거로 주민자치회는 '지방자치분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법'으로 법률적 지위를 갖고 시범 운영을 하고 있지만, 2021년 1월 '지방자치법'을 전부 개정하면서 '주민자치회'의 근거 조항을 삭제함으로서 주민자치회 실현을 어둡게 하고 있다. 

위 표에서 보듯이 주민자치위원회와 주민자치회의 세세한 내용을 열거하지는 않았지만, '주민자치'라 함은 주민이 자율적 참여와 주민 스스로 조직화하여 주민의 문제를 해결하는 공동체이어야 한다. 그러나 이러한 것을 충족하기는커녕 행정기관의 통치적 협치 관계인 '주민자치'이다.

그러면 '주민자치는 실현될 수 없는가?, 법률적 제도로만이 주민자치를 가능케 하는가?' 우리의 '마을자치'에서 그 답을 찾을 수 있다. 현재도 진행형인 신토불이 제주의 마을자치가 곧 진정한 주민자치가 아닌가 한다. 

마을의 공식기구는 이(리)장을 중심으로 개발위원회, 부녀회, 청년회, 노인회로 이루어지고 그 밖의 작목반 및 각종 자생단체로 구성되고 있다. 마을을 대표하는 이(리)장에 대해 살펴보면 이(리)장은 마을주민 투표에 의해 선출되고 임기는 2년 ~ 3년으로 마을 총회의결에 의해 연임도 할 수 있다.

각 마을마다 다르지만 이(리)장 출마자격은 마을의 '이(리)정세' 납부여부, 이(리)장 후보 마을주민 20~30명 추천 동의, 마을공동체 행사 참여 여부, 마을 20년 이상 거주, 범죄경력 등의 조건을 갖추어야 이(리)장 후보자로 등록할 수 있다. 이에 대한 검증 및 관리는 선거관리위원회로 5~7인으로 구성하고 있다.

선거관리위원회는 이(리)장 선거일 2주 ~ 3주 전 후보자 등록 공고를 하고 후보자격 조건 검증과 불법선거운동, 이(리)장 선출 투개표관리 및 당선 등 선거관리를 한다. 투표 후 최고 득표자가 이(리)장으로 선출되더라도 일부 마을은 투표참가자의 50% 이상의 득표를 얻어야 되며, 단독 출마를 해도 무투표 당선을 인정하지 않는다. 단독출마를 해도 투표를 실시하여 투표참가자의 50%이상 득표를 해야 이(리)장으로 당선을 인정하고 있다.

특히 이(리)장 선출에 있어 투표에 참여할 수 있는 참정권은 매우 독특하다. 해당 마을주민이면 모두 참정권을 부여하지 않고 반드시 '이(리)정세'를 납부한 주민과 가족에 한해 투표 참정권을 부여하고 있다. 그리고 70세 이상 노인이면 이(리)정세 납부의무를 해제하고 참정권을 부여하고 있다. 이러한 제도는 다수의 마을이 적용하고 있었으나, 마을의 경제적 여건에 따라 이(리)정세 의무납부 규약을 해제하기도 했다.

'이(리)정세'가 무엇인지 그 어디에도 있지 않은 제주만이 유일한 마을주민이 결정한 세금이다. 이 세금의 목적은 마을 이(리)장이나 이(리)서기가 마을을 위해 봉사하는 보상차원이 활동비다.

70년대 초반까지만 하더라도 각 호당 여건에 따라 곡물이나 땔감을 납부하다 금전으로 대치되었다. 지금 이(리)정세의 월납 금액은 마을마다차이가 있으나 5000원으로 년 6만원이 보편적이며, 경제적으로 부유한 몇몇 마을은 이(리)정세 납부를 없애기도 했다. 

앞서 제시했지만 이(리)서기, 지금은 마을 이(리)사무장으로 바뀌어 제주만이 독특한 관습제도로 마을행정 처리와 읍·면의 행정기관과의 민관협치의 행정을 처리하고 있다. 사무장의 역할은 한명의 공무원보다 더 많은 업무를 수행하고 있다고 보아도 과언이 아니다. 사무장은 마을에서 고용한 상근직으로 월 보수는 마을 경제적 여건에 따라 적게는 120만원에서 많게는 600여만원까지 받으며 보수 책정은 마을 총회에서 결정한다. 

그러면 마을 총회는 어떻게 운영되는가? 우선 마을 총회에 참여할 수 있는 주민은 그 마을의 이(리)정세를 납부하는 참정권을 가진 자와 모든 가족이다. 특히 총회의 날은 그 마을 한 해의 사업과 각종 행사추진 결과에 대해 마을 주민에게 보고하고 결과에 대한 주민의견 수렴과 특히, 다음 해의 사업계획과 행사 등에 대한 소요 예산을 결정한다.

주목해야 할 것은 사업과 예산 결정에 있어 주민의 의견청취 후 찬/반에 의해 결정하게 되고, 결정된 사업과 행사 등의 예산확보에 있어 자체예산과 보조예산으로 할 것인지 결정한다. 자체예산 사업인 경우 예산확보 방안에 대하여 논의하고 결정하는데 이미 확보하고 있는 마을기금으로 부족할 시 마을주민 부담에 대하여 논의하고 부족분에 대한 마을주민이 부담할 예산을 결정하고 결정된 예산에 대하여 참정권을 가진 주민에 한해 호당 부담액을 결정하고 결정되면 호당 결정된 금액을 마을사업 기금으로 납부한다.

주민들이 부담하는 사업으로 마을총회에서 결정하는 사업들 몇 가지 예를 든다면 '학교 살리기 사업'으로 학령인구 유입을 위해 무상임대 빌라건립, 공동주차장 조성, 마을안길 정비, 마을축제 및 주요 행사비 등’이 있다.

마을총회의 날은 통상적으로 12월 말 일요일로 정하고 참정권을 가진 자와 가족들이 다른 지역에서 직장 또는 사업을 하는 사람도 참여할 수 있게 하며, 특히 이(리)장을 선출하는 연도에는 더욱 신중을 기하여 참정권을 가진 자와 가족 포함 60% 이상 참여토록 하고 있다. 많게는 85%이상 참여하는 마을도 있다. 

마을의 공식기구인 개발위원회, 부녀회 및 청년회 운영과 역할 및 기능에 대하여도 간략하게 열거하고 풀뿌리주민자치의 진가인 제주의 마을자치를 상세히 소개하고 함께 공유하고 싶으나, 지면 관계상 다음 기회에 공유하고자 한다.

주민자치는 멀리 있지 않다. 옛 속담에 '등잔 밑이 어둡다'는 말이 있듯이 신토불이인 우리 문화와 가치가 담긴 자치가 있는데 대양을 건너 멀리서 찾으려 하는가 하면, 행정기관의 통치적 협치를 위한 제도적 주민자치는 진정한 주민자치가 아니다. 등잔 밑이 제주의 마을차지에서 우리가 꿈꾸는 주민자치를 디자인했으면 한다.  

강영봉 지방분권전국회의 공동대표(현), 국민주권 개헌국민연대 공동대표(현), 지방분권제주본부 사무총장(현), 한국ESG학회 수석부회장(현), 제주특별자치도의회 정책연구위원(전), 제주시 지역사회보장협의회 공동위원장(전), 한국갈등관리학회 지역위원회 위원(전)