[기획특집-지방분권]Ⅲ-②수도권 일극중심 벗어나, 남부권이 균형발전 선도해야

이로운넷 = 남기창 책임에디터

수도권 집중화와 초저출산 현상이 심화되면서 빈부격차 등 사회적인 문제도 같이 야기하고 삶의 질을 떨어뜨리고 있습니다. 인구감소와 지역소멸이 예정된 미래라는 우려가 나오는 가운데 지방분권이 그 어느 때 보다 당면한 과제로 떠오르고 있습니다. 

사회적경제미디어 이로운넷과 지방분권전국회의는 올 한 해 동안 '지방분권'에 관한 담론들을 이슈화하는 데 서로의 역량을 모으기로 했습니다. 

이로운넷과 지방분권전국회의는 공동기획 세 번째 의제로 <기타 지방분권 균형발전>이라는 주제로 △남부권 메가리전 추진  △시도 통합 추진 △행정수도 완성 △공공기관 이전 △분권형 대학정책 추진 △사법 분권을 의제로 기획 특집 기사를 연재합니다. 편집자 주.

"수도권 일극중심 벗어나, 남부권이 균형발전 선도해야"

- 서울 공화국, 이조시대 거쳐 아직도 진행 중

박명흠. 전 부산외국어대학 일본어창의융합학부 교수

◆수도권과 남부권의 새로운 차별전략 모색

1392년 개국한 이조시대의 수도가 한양으로 정해졌다. 지명이 한성, 경성 등으로 바뀌었고, 최종적으로 대한민국 수도 서울이 태어난 것이다. 엄격하게 보면, 우리의 수도는 632년간 한양에서 시작하여 서울까지 이어진 셈이다. "사람은 한양(서울)으로, 말은 제주도로"라는 말이 생겨날 정도로, 한국인 특유로 만들어낸 것이다. 특히 근대화와 현대화 과정을 거치면서, 수도 서울은 그 위력을 발취하여 경기도와 인천까지 수도권으로 만든 것이다. 

근년에는 수도권에 접한 충청권까지 잠식당하고 있고, 남부권은 참담하게 균형발전 지역의 대상이 되고 있다. 젊은이들 일자리 문제는 심각하여, 수도권행이 다반사다. 지역민들 평균 삶의 질 또한 격차가 심하다. 이대로 방치되면 지방소멸 시대는 더욱 가속화될 것이다. 

역대 정부는 국가균형발전 특별회계를 두고 있다. 2005년 5.4조원을 투입해 해마다 늘려왔고, 2009년부터 10조원 전후의 예산이 투입되었다. 2022년부터는 예산이 더욱 늘어나 균형발전사업 20주년 되는 금년(2024)까지, 190조원 정도가 될 것으로 보인다. 내년에는 200조원이 넘을 것이 예상된다. (차미숙(국토연구원) 외, 『국가균형발전3.0 패러다임 구축과 실천전략 연구』, p.233, 경제·인문사회연구회, 2022./지방시대위원회 자료, 균형발전특별회계사업 중 예산추이(기획재정부)참고. 나비스(NABIS) 균형발전종합정보시스템 > 균형발전특별회계사업.)

국가균형발전을 위해 200조원 가까이 투입해 왔으나, 그에 상응한 효과를 보아 왔는지는 의문이다. 각 지역에서 균형발전 체감효과를 보았다는 말은 들리지 않는다. 어떤 지역에서는 국가균형발전예산을 지원받아, 시설을 갖춘 건물까지 지었다고 한다. 하지만, 균형발전사업을 포기하게 되어, 건물이 애물단지가 된 말도 있었다. 

향후 20년간 지역균형발전은 형식적 사업을 없애고, 오랜 세월 누적된 수도권 집중해소를 위한 장·중·단기계획을 수립하여야 한다. 이와 동시에 지역균형발전 장·중·단기계획도 동시에 세워야 한다. 양자의 사업계획을 1년 단위 체크리스를 만들어, 연도별·단계별 사업평가회를 병행하여, 사업 성공을 보장받아야 할 것이다. 

◆수도권 집중, 남부권으로 균형력 분산

- 균형발전 마지막 숙제, 남부권으로 해결

과도하게 비대해진 수도권 집중문제를 극복하기는 쉽지 않다. 하지만, 그렇다 하여 방치할 수도 없다. 수도권과 비수도권의 격차가 너무 크기 때문이다. 양측의 격차를 없애든가, 최대한 줄여 주는 것이 살기 좋은 국가요 지방이 된다. 

현재 지역권역을 수도권, 중부권, 남부권으로 나눌 수 있다. 제주도는 2006년부터 특별자치도가 되었고, 강원도도 2023년부터 특별자치도로 지정되었다. 중부권은 수도권에 인접한 지경학으로, 수도권과 비슷한 경제력을 발휘하고 있다. 충청권은 수도권 회오리에 휘말려 20년 전 남부권에서 우려하였던, 수도권·충청권이 합성된 수청권(首清圈)이 현실화되고 있는 것이다.

200조원의 지역균형발전 사업에도 영남과 호남은 점점 멀어지는 지역이 대다수다. 전국 17개 시도별 최근의 GRDP가 가장 낮은 순으로, 대구(1), 광주(2), 부산(4), 전북(5) 등으로 나타나고 있다. 영·호남은 그동안 국가균형발전을 노래하는 동안, 균형발전 사업으로 경제성장이 나아진 지역은 참으로 드물다. 남부권을 동시에 키우는 길이 유일한 방책이다. 

지난 20년과 균형발전사업과 같이 '심한 가뭄에 소낙비 물 뿌리듯' 하는 예산잔치는 중단해야 한다. 장기적 안목에서 지역을 살려내는 지속적인 사업이 절실하다. 수도권 문제는 국가적 중차대한 과제가 되어야 하고, 필요한 경우 「수도권 문제 대책특별회계」를 별도 편성할 필요가 있다. 마지막 기회라는 각오로, 남부경제권을 구축하여 수도권 집중을 완화해야 할 것이다. 

영·호남권 결속을 위해 어떤 유형의 거버넌스를 구축할 것인가가 문제다. 현재 논의되고 있는 유형으로 몇몇 지역에서 메가시티와 메가리전이 검토되고 있고, 그 밖에 더 낳은 거버넌스가 나타난다면 충분한 검토대상이 되어야 할 것이다.

마침 영·호남 경제권을 연결하듯이, 대구, 경북, 경남, 전북, 전남, 광주를 잇는 『달빛철도 건설을 위한 특별법』(2024년2월13일) 제정되었다. 특별법의 제정이유로 「국토의 균형발전과 국가경쟁력 강화에 이바지」함을 명시하고 있다. 특히 눈에 띄는 것은 「기재부장관은 인정되는 경우, 필요시 예비타당성조사 면제」(특별법 제7조), 「국토부장관 또는 시·도지사는 달빛철도 역세권의 체계적·효율적 개발을 위해, ‘역세권 개발이용법률’에 따른 역세권 개발구역 지정·역세권 개발사업 등 추진 가능하도록」(특별법 제12조)하고 있다.

- 기회발전특구와 차등적 지방분권

지방시대위원회에서 제시한 「기회발전특구」 제도를 살려, 남부경제권 공동으로 강구책을 마련하는 것이다. 이 특구는 수도권 기업과 해외 유수 기업을 대상으로 하여, 파격적인 세제와 규제 특례로 남부권에 다수 유치하는 것이다. 유망기업을 산업별과 시‧도별로 분담하여 유치하는 방안도 필요하다. 영·호남 지역에 국가에서 차등적 지방분권제도를 적용하고, 수도권에 비해 낙후된 남부권에 균형발전을 위한 특단의 조치를 요구할 제도마련도 필요할 것이다. 

기회발전특구 비수도권을 위한 정책이다. 비수도권 주민들은 인구절벽·고령화·지방소멸 시대뿐만 아니라, 젊은이 유출 시대까지 맞이하고 있다. 결정적인 것은 청년들의 일자리가 없다는 것이다. 이를 해결하기 위해서는 기업이 많이 설립하거나 외부에서 유치해 오는 것이 급선무다. 

현재 기업 세제 감면으로 「법인세, 소득세, 취득세 등은 10년간 100% 면제하고, 이후 10년간은 50% 감면」하는 것이다. 규제 특례로 지방정부나 입주기업이 요청할 때는 별도의 사유가 없는 경우, 규제 완화를 허용해 주는 것이다. 기업인들이 민감한 세금체제와 기업규제 제도 중, 가장 선호하는 세제 수준과 규제 완화를 국가가 보장하는 것이다. 또 광역교통망, 정보통신망, 용수(用水)·전력 조달 등 기업 경영에 필요한 기반시설 확보도 보장하는 것이다. 

- 남해안을 남부권 발전 동력으로

남부권에 속하고 있는 남해안의 소중한 가치가 보이지 않는다. 한때에 「남해안 시대」를 주창한 자치단체도 있었다. 아시아·태평양 세력과 유라시아·대륙철도와 교차하는 중심지역이 되는 남해안이다. 대양과 대륙 간 교류의 거점으로 키워나간다면, 남부권의 발전 동력으로 부상할 수 있을 것이다. 

남해안 시대를 처음 제시한 자치단체장은 김태호 경남도지사이다. 처음으로 들려온 언론 보도자료 (김태호 도지사가 말하는 ‘남해안시대’구현, 남해신문, 한중봉 기자, 2005.6.11.) 를 접하고, 참으로 지역균형발전을 위해 훌률한 발상이라는 생각이 들었고, 남해안 시대를 수도권 대응책으로 접근했다는 점이 흥미로웠다. 

남해안 지역은 개발 잠재력이 풍부하여, 수도권에 버금가는 경제중심지로 조성하여, 동북아 물류·산업·관광·문화 중심지, 국가발전의 새로운 성장 거점으로 육성한다는 포부를 제시하였다. 그밖에 남해안은 「국가균형발전을 이룩할 실질적 대안 지역」, 「21세 해양경제권의 확대로 동북아 중심경제권으로 도약의 계기」, 「동북아 경제권의 대륙과 해양연결의 지정학적 요충지」, 「인적물적 자원의 국제적 교류의 관문」, 「다양한 해양문화, 해안관광자원 보고」, 「국가균형발전의 선도지역과 무한한 잠재력」을 갖춘 지역으로 보고 있다.    

◆영남호남 공동체가 구축되면   

-신라·백제 문화의 제휴와 융합

모든 지역 간에는 동질성이 있는 반면에 지역성도 있다. 영남과 호남 간에도 마찬가지다. 지역 간의 고유한 문화가 있기 때문이다. 이렇게 같으면서도 다른 문화는 차이가 아닌 다름으로 존중하는 것이 세계적 관례다. 영·호남도 마찬가지로 신라·백제 문화를 함께 즐기며 살아가는 것은 아름다운 미덕이다.

수도권 문제로 다수의 비수도권이 신음하고 있다. 영·호남이 협력하여 국가와 지역의 균형발전을 선도해 나가는 역사적인 사례가 될 수 있다. 남부권으로 하나 되면, 신라·백제의 빼어난 우리 문화가 제휴와 융합을 이루면서, 수도권과 남부권에 직면한 대한민국의 숙원과제를 해결할 수 있는 길을 열어 줄 것이다. 국가와 각 지역 살리기를 함께 하는 역사적인 계기가 되길 바란다. 

박명흠: 동아대학 법학과, 일본 동지사대학 공법학 석·박사과정 이수, 부산연구원 연구기획실장, 부산시의회 정책연구실장, 입법정책담당관, 부산외국어대 일본어창의융합학부 교수, 국가균형발전위원회 자문위원, 제17대 대통령직 인수위 자문위원, 지방자치발전위원회 정책자문위원, 지방분권개헌국민행동 공동의장, 지방분권국민회의 공동대표.