런던올림픽이 낳은 젠트리피케이션, 민관 거버넌스로 해결하다
런던올림픽이 낳은 젠트리피케이션, 민관 거버넌스로 해결하다
  • 이로운넷=박유진 기자
  • 승인 2019.11.14 02:30
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올림픽으로 치솟은 런던 북동부 지가 지역사회와 극복한 사례 'HWFI CIG'
대자본 '부동산 갑질' 막을 제도적 장치 마련한 영국, 국내 젠트리피케이션에 시사점은?
지난 5일, '2019 서울 사회적경제 콜로키움 - 젠트리피케이션에 대항하는 서울X런던 경험과 미래'가 서울 은평구 혁신파크에서 열렸다.

젠트리피케이션(Gentrification). 도심에 가까운 낙후 지역에 지주계급 또는 신사계급을 뜻하는 젠트리(gentry)가 들어와 새로운 주거 지역을 형성한다는 의미다. 가치중립적 단어지만, 우리나라에서는 ‘둥지 내몰림 현상’이라는 부정적 의미로 통용된다. 열악한 도시 환경을 개선하고 지역 경제를 발전시킨다는 장점 이면에는 치솟는 부동산 가격으로 고통받는 임차인이 있기 때문이다.

​서울에서는 젠트리피케이션으로 발생되는 문제가 곳곳에서 나타난다. 최근 문래 창작촌, 을지로일대 등 문화예술가들의 주 활동지역에서 부동산 시장변동, 임대료 상승 등으로 기존 거주자들이 내몰릴 가능성이 커지고 있다. 서울시에서는 젠트리피케이션 대응방안을 마련하기 위해 노력 중이나 아직 뚜렷한 대책을 마련하지 못했고, 민간 차원의 대책 마련도 필요한 상황이다.

​젠트리피케이션은 비단 서울만의 문제가 아니다. 자본주의 고도화 과정에서 필연적으로 발생하는 문제로 세계 주요 도시(런던, 베를린, 뉴욕 등)에서도 관련 해법을 모색하기 위해 노력 중이다. 이에 지난 5일, 은평구 서울혁신파크에서 열린 ‘2019 서울 사회적경제 콜로키움’은 ‘젠트리피케이션에 대항하는 서울X런던 경험과 미래’라는 주제로 런던과 서울의 전문가들이 도시재생 정책과 사례를 공유했다.

런던올림픽이 남긴 상처 치료한 HWFI CIG

대형 스포츠 이벤트 스폰서십 전문 변호사 윌리엄 챔버레인은 기존 런던 북동부에 살던 예술가들이 내몰리거나 자본을 가진 외부인들에게만 개발이익이 돌아가는 것을 방지하기 위해 민관거버넌스 'HWFI CIG(Cultural Interest Group)' 모임을 결성했다.

2012년 제30회 런던올림픽이 개최되면서, 올림픽 행사가 열린 런던 북동쪽 지역에는 큰 변화가 생겼다. 평균 연령 37세, 실업률 11%, 낮은 수명 등의 문제를 안고 있던 이 지역에 기차·지상철이 생기고 유명 연구소, 박물관 등이 세워졌다. 올림픽이 개최되었던 지역 전체를 올림픽의 유산으로 남겨 지역주민들에게 혜택이 돌아갈 수 ​있도록 한 것이 본래 런던올림픽 개최의 비전이었다. 이러한 비전은 런던이 2005년 파리를 제치고 올림픽 개최지로 선정된 이유 중 하나다.

​런던시는 이러한 비전의 달성을 위해 2012년 올림픽 개최 주변 지역 도시재생 전담기구로 ‘런던올림픽 유산 개발공사(London Legacy Development Corporation)’를 설립했다. 올림픽 개최 유산의 혜택을 극대화한다는 미션 아래, 2031년까지 20년간의 굵직한 종합 계획을 수립했다. 런던 동부에 세워진 올림픽 시설을 지속가능하게 활용하고 주민 삶을 개선한다는 목표였다. 런던시가 세운 계획에는 ​적정한 임대료의 주택 공급, 체육관, 사이클 경기장, 광역급행철도, 학교 건설 등이 포함됐다. 정부는 개발 이익을 지역주민에게 돌려주겠다고 약속했다.

​그러나 이 과정에서 개발업자와 외부 자본 등이 유입되며 지대가 폭등했고, 이미 런던올림픽 개최 지역에 포함되어 있는 해크니 윜/피쉬 아일랜드 (Hackney Wick & Fish Island)’ 지역에 터를 이루고 살던 예술가들이 밀려나게 됐다. HWFI는 영국 최초 가솔린과 인공 플라스틱 재료인 파크신(Parkesine)을 발명한 혁신적인 산업 지역으로 2차세계대전까지 석유, 프린트 같은 전통산업이 지역경제의 주축이 됐다. 2차 세계대전 이후 몇몇 공영주택단지가 만들어졌으나 대부분 산업이 쇠퇴하여 버려진 빈 공장에 무명 예술가들이 집단 작업장을 만들어 공동체를 이뤘고, 유럽에서 가장 많은 예술가가 밀집한 지역으로 거듭났다.

 

급격하게 재개발된 런던 북동부 지역에는 "가난한 이들은 조용히 떠나라"라는 문구가 적히기도 했다. /사진=Subdude London

부정적 젠트리피케이션으로 치닫고 있는 HWFI에서 자치단체, 런던올림픽유산개발공사, 지역사회 주민들이 함께하는 노력으로 이를 완화하기 위한 노력을 전개하고 있다. 여기서 중심 역할을 한 게 HWFI CIG(Cultural Interest Group)이다.

​HWFI CIG는 사회적기업 크리에이티브 위크 및 다른 지역의 모든 이해관계자가 참여하는 협의체다. 크리에이티브 위크 대표이자 변호사인 챔버레인 대표는 지난 10년간 원주민을 중심으로 한 문화산업 종사자 공동체와 함께 다양한 프로젝트를 진행해왔다. 챔버레인 대표는 “HWFI 지역에 막대한 투자가 유치됐지만, 젠트리피케이션 현상이 심해져 길을 걷다 ‘가난한 사람들은 조용히 떠나달라’는 문구도 볼 수 있었다”며 “이를 해결하기 위해 지역의 다양한 이해관계자를 모아 네트워크를 형성했다”고 말했다. 그는 특히 예술가와 지자체의 관계를 형성하는 데 힘썼다.

HWFI CIG는 매월 2번째 금요일 오전에 미팅을 진행한다.
HWFI CIG는 주민들이 지역사회 속에서 문화 활동을 주도할 수 있도록 노력한다. 매월 2번째 금요일 오전에 회의한다. /사진=해크니위크 홈페이지

HWFI CIG의 활동으로 HWFI는 업무개선지구(Business Improvement District), 창의적 기업 구역(Creative Enterprise Zone, 높은 임대료 상승으로 터전을 잃는 문화 예술인들에게 저렴한 작업공간을 제공하는 미션을 지님), 런던 문화 구역 등으로 선정됐다. 또한, 복합문화공간이자 랜드마크인 ‘화이트 빌딩’을 만드는 데 기여했으며, 매년 예술가 축제를 진행하고, 현지 영화인·음악가를 모집해 그 지역 아이들에게 예술을 가르치게 했다. 공공보다는 민간에서 많은 재정을 지원받는다.

​현재 HWFI CIG는 2,000명 이상의 회원들로 구성돼 있다. 단순한 친목이 아닌 지역재생 과정의 현안을 다루는 게 목적이기에, 지역의 선출직 정치인(관할 구인 해크니 구, 타워 햄릿 구의 구의원), 런던 유산 개발 공사(London Legacy Development Corporation) 지역 도시재생 매니저도 정기적으로 참여한다. 또한, 도시재생사업 대상지는 런던시 소유의 공유지뿐 아니라 개인 소유의 사유지도 상당하므로 이 지역에 땅을 가진 민간 부동산 개발사, 개별 건물주, 지역 경제 개발 관련 중간지원기관, 자영업자, 다양한 비즈니스 대표 등도 참여한다.

[배경지식 UP!] 건강한 도시재생을 위한 영국의 노력은?

영국은 시대적인 상황 및 정권 변화에 따라 다양한 도시재생 정책이 추진되고 있다. 특히, 2000년대 이후 지방의 특성을 살리기 위해 지자체 역할이 커졌고, 지역 및 광역도시권의 경제재생을 목적으로 한 재생사업이 강조되고 있다. 콜로키움에서 김정원 '스프레드 아이(Spread-i)' 대표는 지역사회와 함께 하는 건강한 도시재생을 위해 영국에서 시행 중인 제도를 다음과 같이 소개했다.

‘1990년 도시·농촌 계획법(Town&Country Planning Act)’의 106항(Section 106 Agreement)

: 도시·농촌 계획법 106항은 부동산 개발 행위자가 건축허가를 받기 위해 준수해야 할 사항을 담았다. 김 대표는 “부동산을 개발할 때는 공동체에 해를 미치는 경우가 많은데, 이에 대해 개발업자에게 일정 수준 부담을 지게 하는 조항”이라며 “젠트리피케이션이 심한 지방자치단체의 관할구에서는 이 조항을 근거로 개발 주체들과 협상해 많은 것을 따낸다”고 말했다. 예를 들어 원주민들이 밀려나지 않도록 저렴한 주택을 제공하거나, 일정 공간에는 임대료를 저렴하게 매기는 방식이다. 실제로 HWFI에서는 이 조항을 적용하여 상업/오피스 복합용 건물을 짓는 건물주에게 이 지역에서 기존에 운영되던 실험극을 주로 공연하던 ‘야드 소극장(Yard Theatre)’의 공연장을 새 건물내에 배치시키고 공연장 설치에 필요한 비용 백만파운드를 지불하도록 하였다. 이 조항 적용이 아니었다면 버려진 공간을 스스로 리모델링하여 실험극 공연장으로 사용하던 야드극단은 상승된 임대료로 새로 지어진 건물내에 공연장을 찾을 수 없는 상황이었다. 현재 HWFI에서 도시개발허가권을 갖고 있는 런던올림픽유산공사는 새로운 건물주에게 전용면적의 10%공간을 시장가의 75% 임대료 책정할 것을 조건으로 건축허가를 내주고 있다.

‘공동체 기반시설 부담금(Community Infrastructure Levy, CIL)’

: CIL은 영국 정부가 2008년 만든 부담금이다. 부동산 개발로 필요해진 학교·공공 공간·대중교통·여가 센터 등 도시 기반시설의 건축 비용 일부를 건축 개발자가 내도록 하는 것. 건물 공간이 100m2 이상인 부동산이 대상이며, 지자체와 개발업체가 부담금 액수·납부 시기를 상세히 협의해 결정한다. 지자체는 부담금을 어떻게 쓰는지 모두에게 공개한다.

‘지역주권법(Localism Act 2011)’

: 지역주권법은 지방정부와 지역사회에 더 많은 권한을 줘 시민들이 스스로 문제를 해결할 수 있도록 하는 조례다. 공공기관 혹은 민간이 가치 있는 자산이 매각할 때 6개월 동안 토지 소유자가 개인에게 이를 팔 수 없도록 유예 기간을 두는 규정을 담고 있다. 지역주권법은 △입찰에 대한 공동체 권리(Community Right to Bid) △건설에 대한 공동체 권리(Community Right to Build) △도전에 대한 공동체 권리(Community Right to Challenge) △지역계획(Neighbourhood Planning) 4가지 권리를 보장한다. HWFI의 ‘스튜어 스페이스(Stour Space)’도 2011년 이 법에 근거해 지역 자산으로 지정됐다. 스튜어 스페이스는 과거 버려진 창고였으나, 2009년 다기능 문화 예술 공간으로 재탄생한 공간이다.

도시재생 or 재개발? 청계천·을지로의 아픔

최혁규 청계천기술문화연구실 연구원. 청계천·을지로 지역 일대를 제조산업문화 특구로 지정하고
산업생태계를 활성화하자는 게 재개발 반대 운동의 핵심이다.

“한쪽에는 ‘메이커 시티’라고 화려하게 적힌 건물이 있고요,
다른 한쪽에서는 도시재개발 농성 천막이 세워져 있어요.”

청계천을지로보존연대에서 활동 중인 최혁규 청계천기술문화연구실 연구원의 말이다. 청계천·을지로 재개발 반대 운동은 작년 12월 서울시 재개발 계획에 의해 세운 3-1, 4, 5 구역 강제 철거가 진행되며 시작했다. 해당 구역에는 소규모 공장들이 자리해있다. 세운상가는 1967년 세워질 때도 기존에 있던 판자촌이 밀리며 잡음이 생겼고, 이후 몇 십 년 사이에도 고가도로 철거, 청계천 복원 사업 등으로 문제가 있었다.

2006년 결국 재정비촉진구역으로 지정된 세운상가 일대. 2010년 박원순 시장은 이곳에 도시재생 활성화 사업을 시작하며 다시 활기를 찾아갔다. 그러나 사업은 세운상가를 중심으로만 진행됐고, 주변 지역은 다시 철거 위기에 놓인다. 최 연구원은 “올해 1월 박 시장이 재개발을 전면 중단하고 새로운 대안을 내놓는다고 했지만, 그 사이 시행사·시공사 등은 계속 상인들을 겁박한다”고 말했다.

청계천을지로보존연대는 시민·장인·상인·메이커·예술가·연구자 등이 활동 공간이 무너지는데 위기를 느껴 형성한 단체다. 현재 ‘청계천생존권사수비상대책위원회,’ ‘한국산업용재협회’ 등과 함께 재개발 반대 운동 현장을 지키고 있다. 청계천·을지로 지역을 제조 산업 문화 특구로 지정하라고 촉구한다. 카드뉴스, 포스터궐기대회. SNS 홍보, 굿즈 제작 등 시민에 친근하게 다가갈 수 있는 방식을 활용한다.

최 연구원은 “도시재생에서 재개발로 프레임이 전환돼 많은 사람들이 갈등을 겪는 상황”이라며 “단순히 재개발 반대를 하려는 게 아니라 이 지역의 상공인, 이용자들의 생활권이나 공간주권을 지킬 수 있는 방향으로 가야 된다고 주장하는 것”이라 덧붙였다. 세 단체는 지난 6일 서울시청에서 총궐기 대회를 열었다.

부정적 젠트리피케이션, 어떻게 해결해야 할까?

왼쪽부터 인성환 실장, 윌리엄 챔버레인, 김정원 대표, 주대관 위원장, 장남종 선임연구위원.

이날 전문가들 사이에는 국내 젠트리피케이션 문제를 해결하는 방향에 관한 이야기가 오고 갔다. 관계 중심적 해결법부터 법제화까지 다양한 방안이 나왔다.

장남종 서울연구원 도시공간연구실 선임연구위원은 상생협력을 강조했다. 그는 “2010년 이후 우리 경제가 저성장 기조로 접어들며 젠트리피케이션 문제가 부각됐다”며 “과거와는 다른 새로운 방식으로 접근해야 풀 수 있는 문제”라고 말했다. 그는 성동구의 안심상가·상생협약 사례를 들어 “임차인과 건물주 간 관계를 대항·마찰의 관계가 아니라 협력의 관계로 이해하고 협력적으로 풀어보려고 했던 노력”이라고 말했다.

인성환 서울시 사회적경제지원센터 기획전략실 실장은 젠트리피케이션 해결을 위한 사회적경제 주체들의 역할을 이야기했다. 그는 소유에 대한 인식이 ‘사적 소유’에서 ‘사회적인 소유’로 변화해야 한다고 강조하며 현재 사회적경제기업이 정책자금을 활용해 건물을 매입하는 방식에 문제를 제기했다. 그는 “젠트리피케이션은 기본적으로 토지의 사적 소유를 기반으로 하고, 불로소득이 개인에 환원되기 때문에 생기는 문제”라며 “착한 기업이나 착한 건물주가 건물 하나를 매입한다고 젠트리피케이션 문제가 해결되는 건 아니다”라고 말했다. 또한, 사회적경제 주체가 공간을 설계·기획할 때 협업 촉진에 앞장서야 한다고 주장했다. 그는 “단순히 건물뿐 아니라 시설이나 장비 등 하드웨어를 모두 공유 자산화하고, 운영 원리 같은 소프트웨어까지 협업을 통해 구축한다면 ‘네 것’과 ‘내 것’을 구분 짓는 게 아니라 협업이 촉진되는 공간이 창출할 수 있을 것”이라고 말했다.

주대관 서대문 도시재생위원회 위원장은 관계 정립보다는 정확한 법을 먼저 정하고 지키는 게 먼저라고 주장했다. 그는 “상생협약 같은 관계 중심적 협약은 아직 이른 이야기”라며 “임대차보호법 같은 제도를 좀 더 제대로 손 보고 지켜지도록 하는 국가의 의지가 무엇보다 중요하다”고 말했다. 또한, 자본주의의 대안 세력이 되려면 사회적경제 주체도 노동 참여형만 고집하기보다는 일정 수준 자본을 축적해야 한다고 덧붙였다.

남기업 ‘토지+자유연구소’ 소장은 근원 해결책으로 ‘토지공개념’을 언급했다. 토지공개념이란 토지가 갖는 사적 재화의 성격과 공적 재화의 성격을 함께 고려해야 한다는 토지 철학이다. 토지를 단순 상품이 아니라 시민의 자원으로 다뤄 그 배분 및 이용과 거래가 정상화되도록 하자는 의미를 담았다. 남 소장은 토지공개념을 실현하기 위해 부동산의 기대수익률을 저하해야 한다고 주장했다. 그가 제안하는 방법은 다음과 같다.

①토지 보유세 강화: 모든 토지를 대상으로 보유세를 강화하는 것이다. 남 소장은 “세금을 많이 부과하면 투기 목적으로 사들일 유인이 줄어 사용자와 소유자가 일치하는 긍정적 효과를 볼 수 있다”고 말했다. 보유세를 1%로 강화했을 때, 61.7조 원을 징수할 수 있으며, 이는 국민 1인당 123만 원의 기본소득 지급으로 이어질 수 있다는 계산 결과도 내놨다.

②공공 보유 토지 증대: 공공이 보유하는 토지를 늘리는 방법이다. 보유세를 늘리면 땅을 불필요하게 수요한 사람이 내놓을 테니, 이를 공공이 사들인다. 여기서 적정한 임대료를 내고 시민이 사용할 수 있게 한다.

③상가임대차제도 개선: 세입자-건물주 사이 힘의 비대칭을 해소하는 제도고 젠트리피케이션에 대한 대책이 될 수 있다. 임대차 계약 기간 안정화, 임차료 상한선 결정, 영세 세입자 보조 등이 포함된다.

④고위공직자 부동산 백지 신탁제: 고위공직자 혹은 선출직 공무원이 되려면 자신이 실소유주인지 아닌지 스스로 증명하고, 실소유하지 않은 부동산은 감정가액에 내놓는 제도다. 좀 더 공평함을 추구하는 사람이 정책을 결정하는 자리에 오를 수 있다.

사진. 이우기

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