이로운넷 = 이로운관리자 에디터
1. 불평등의 핵심, 주거 불평등
몇해 전 아르헨띠나 수도 부에노스아이레스 외곽에 있는 노르델따에 대형 설치류인 ‘카피바라’가 출몰했다는 외신보도가 화제였다. 당시 부에노스아이레스 시민들은 "체 카피바라가 노르델따를 점령했다"라는 내용으로 카피바라를 혁명가 ‘체 게바라’에 비유하는 사진과 글을 SNS에 공유하고, 카피바라의 점령을 지지한다는 성명을 발표하는 영상을 올리기도 했다.
노르델따 지역은 카피바라의 서식지인 파라나강 습지를 개간해 만든 계획도시로, 서식지에서 밀려났던 카피바라가 먹이를 찾아 다시 원래 서식지로 돌아온 것이다. 이는 동물들의 생태계를 침범한 인간들의 개발과 생태계 파괴 문제를 보여주는 사건이었다. 그러나 시민들이 카피바라의 점령에 열광한 것은 생태 문제 때문만이 아니었다. 그들이 주목한 것은 바로 ‘도시의 불평등’ 문제였다. 노르델따는 부유층들을 위한 계획도시로 수영장이 딸린 집들이 즐비하다. 바로 옆 기존 마을과 분리하기 위해 3m 높이의 콘크리트 담장을 쌓아 외부인의 출입을 차단하는 ‘게이티드 커뮤니티’(Gated Community)를 구축해 그들만의 도시를 이루고 있었다. 이런 게이티드 커뮤니티는 도시공간의 불평등을 보여주는 대표적인 주거지 분리 형태라 할 수 있다.
한국의 대표적인 게이티드 커뮤니티로 등장한 단지는 2002년 준공된 강남 도곡동 ‘타워팰리스 주상복합 아파트’이다. 입주민 외 출입이 통제되며 모든 편의시설과 문화시설이 아파트 내부에서 원스톱으로 연결되는 것이 특징이다. 한국의 가장 큰 비닐하우스 판자촌인 구룡마을에서 바라다보이는 타워팰리스의 대비적인 모습은 같은 도시에서 나타나는 공간의 양극화와 주거 불평등을 극명하게 드러낸다.
작년 ‘언제나 평등하지 않은 세상을 꿈꾸는 당신에게 바칩니다’라는 분양 광고 문구로 논란이 된 서울 반포의 주상복합을 비롯한 고급 주상복합 단지들은 ‘프리이빗한 주거공간’을 강조하며 주거지를 계층적으로 분리하는 게이티드 커뮤니티를 더욱 견고하게 구축한다. 한정된 땅과 그 위에 지어지는 집에 대한 절대적 소유권의 수호 논리가 소수에 의한 더 많은 독점과 공간의 분리, 주거 불평등을 심화시키고 있다. 한국사회의 심화되는 불평등의 핵심에 주거･부동산 불평등 문제가 있다는 것은 자명한 현실이다. 그리고 그 주거 불평등 심화에는, 역설적이게도 주택문제를 해결하겠다며 추진한 주택공급 정책이 자리하고 있다.
2. 어메이징 코리아와 대통령의 안타까움
상훈 : 저거는 얼마 전에 네가 안전 진단한 건물이지? 진짜 튼튼하게 지었나 보다.
동훈 : 안 튼튼해. D등급 나왔어
상훈 : ‘경축’이라는데?
동훈 : 재건축하려면 D등급 나와야 돼. D등급 나와서 재건축할 수 있게 됐다는 얘기야. 돈 벌게 생겼다고….
상훈 : 하. 진짜 ‘어메이징 코리아’다. 안전하지 않다고 판정 난 걸 경축이라고….
드라마 <나의 아저씨>의 주인공인 구조기술사 동훈과 그의 형 상훈이 나눈 대사에서는 재건축과 관련한 ‘어메이징 코리아’의 씁쓸한 단면을 보여주고 있다. 자기 집이 위험하다는 것에 기뻐하며, 축하의 현수막을 나부끼는 개발지역의 풍경은 상식적이지 않은 상식이 된 지 오래다. 한국의 주택은 일정 기간의 건축 연한이 지나면 재개발·재건축의 요건에 충족된다. 아파트와 같은 공동주택 철근 콘크리트 구조는 30년, 벽돌구조는 20년 이상이면 노후도의 기준이 충족되어, ‘돈 벌게 생긴’ 재개발·재건축을 할 수 있다는 ‘경축’의 신호가 된다.
국토부는 2013년부터 ‘100년 가는 아파트를 짓겠다’라고 선언했지만, 한국의 아파트 공동주택 교체 수명은 30년 미만이다. 미국과 프랑스의 공동주택 교체 수명은 70·80년, 영국과 독일은 120년이 넘는 것과 비교하면, 한국의 부수고 짓기를 반복하는 개발의 이유는 다른 데 있다는 것을 알 수 있다. 역시 ‘돈’이다. 국내 건설폐기물 중 재활용되지 못한 1.1%의 폐기물만으로도 수도권매립지 쓰레기의 58%를 차지할 정도라고 하니, 전형적인 토건국가인 ‘어메이징 코리아’라는 말을 내뱉지 않을 수 없다.
"지은 지 30년밖에 안 된 아파트를 부수고 재건축한다는 것은 세계에 없을 국가적 낭비다.", "아파트를 주거가 아니라 돈 버는 투기 수단으로 여기는 세태에 영합하는 포퓰리즘이라고 하지 않을 수 없다."
집을 돈벌이 수단으로 여기는 세태를 비판한 위의 글은, 놀랍게도 지난 1월 11일 자 ｢조선일보｣ 사설의 내용이다. 전날 윤석열 대통령은 '국민이 바라는 주택'이라는 주제의 민생토론을 통해 "재개발･재건축을 아주 확 풀어버리겠다"라고 말하며, 안전진단 없이도 재건축할 수 있게 하겠다는 정책을 발표했다. 개발을 칭송하던 보수언론의 입장에서도, 30년만 넘으면 무조건 부술 수 있게 하겠다는 '세계에 없을 국가적 낭비'에 대해 일침을 가했다.
민생토론에 앞서 윤석열 대통령은 1기 신도시 단지인 준공 33년 차 일산 백송 5단지 아파트를 찾았다. 아파트를 둘러본 대통령은 "정말 안타까운 상황"이고 "주민들의 집합적 재산권 행사를 가로막는 건 한심한 정책"이라며 신속한 재건축 추진을 지원하겠다고 밝혔다.
대통령이 ‘정말 안타까워한’ 국민은 도대체 누굴까? ｢한국도시연구소｣의 재건축 단지 등기부 분석에 따르면 서울 주요 아파트 단지 소유주의 평균 실거주 비율은 32.7%에 불과했다. 특히 재건축을 앞둔 서울 개포 은마아파트, 용산 한가람아파트, 상계주공5단지 아파트의 소유주 실거주 비율은 각각 31.5%, 29.1%, 12.5%에 불과했다. 즉, 재건축이 예정된 단지에 거주하고 있는 주민의 70%이상이 세입자들이다. 그런데 재개발과 달리 재건축의 경우 수용권이 없다는 이유로 법적 세입자 대책이 전혀 없다. 재건축 대상인 노후 공동주택은 재개발이 정하고 있는 알량한 세입자 대책도 없이 모두 개발과 함께 쫓겨나야 한다.
이런 대책을 이야기한 민생토론회 날은, 철거민 등 여섯 명의 국민이 하루아침에 사망한 ‘용산참사’ 15주기를 딱 열흘 앞둔 날이었다. 재건축 호재로 돈 벌려는 외지 소유주들에 안타까움을 느끼며 재산권 행사를 돕고자 안전진단도 없이 부수는 ‘어메이징 코리아’를 완성하는 사이, 주민 다수인 세입자들은 대책 없이 쫓겨난다. 다시, 묻는다. 대통령이 ‘정말 안타까워한’ 국민은 도대체 누굴까?
3. 주택공급론과 모르핀 경제
윤석열 정부가 '국민이 바라는 주택'이라는 주제의 개발 규제 완화에 ‘서민 주거안정’이라는 명분을 단 것처럼, 역대 정부마다 ‘서민 주거안정’을 내세우며 개발과 부동산 정책을 발표했다.
한국은 주택문제 해결 방법으로 주택공급을 늘려 집 없는 사람들이 집을 살(buy) 수 있게 해, 집 문제를 해결하겠다는 정책을 핵심으로 했다. 이를 위해 개발을 통한 공급중심의 주택정책으로 자가소유를 정점으로 줄 세우는 정책들을 배치했다. 단기간에 많은 주택을 공급하기 위해 대규모 아파트단지 건설을 촉진하는 정책으로 국가가 시장에 적극적으로 개입하면서도 직접적인 국가 재원 투입 없이 민간개발을 촉진하는 주택공급 체제를 구축했다.
특히 취약한 한국의 공적 복지는 가족에게 부담을 떠넘겼고, 집은 가족의 중요한 생존수단이자, 자산기반 복지의 핵심으로 자리했다. 생존수단으로서의 집 장만에 온 가족이 매달렸고, 가족 중심의 주택 소유를 통한 자산증식 추구 행위는 정당화되고 강화되었다. 반면, 소유 여부를 떠나 안정적으로 거주할 수 있게 하는 정책인, 공공임대주택이나 민간임대주택에 대한 사회적 통제와 임차인 권리 강화는 미약했다.
민간개발 촉진을 통한 건설공급정책을 통해, 1990년 이후 지금까지 연간 45만~50만 호 이상 주택을 공급해오면서 주택의 절대 부족 문제는 해소되었다. 모든 가구가 한 채씩 집을 갖고도 남는다는 통계가 발표된 지도 15년이 넘었다. 개발을 통한 화려한 도시로의 변화는 우리의 삶의 풍요를 보여주는 발전의 효과적인 수단으로 선전되었다. 개발로 쫓겨나는 이들의 문제는 발전을 위해 어쩔 수 없는 부수적인 문제이거나 국가 전체를 위해 양보해야 할 개인적인 피해 또는 도시 중산층 가족으로의 진입에 실패한 존재로 치부했다. 도시의 발전과 주택공급, 열악한 주거환경 개선 등의 온갖 수식어를 붙이더라도, 지난 도시개발의 역사는 폭력의 역사였고, 세입자 주거불안의 역사였다.
‘선 성장 후 분배’라는 발전주의 국가의 근대화 정책 기조 아래 ‘주택공급만능론’도 경제의 ‘낙수효과론’처럼 정당화했지만, 실패한 낙수효과론과 마찬가지로 그 이익의 배분은 철저히 건설자본과 소수에게 독점되었다. 수요·공급이라는 시장경제의 교과서적 원칙이 주택문제 해결의 해법이라며 수요를 맞출 공급이 필요하다고 주장했지만, 주택시장을 지배하는 수요는 투기적 가수요와 공포 수요였다. 이러한 수요를 충족시키기 위한 분양아파트 위주의 공급은 투기를 촉발하고 불평등을 가중할 뿐이다. 사실상 주택정책이 아닌 ‘토건과 자본주의 공간재편을 통한 경제성장의 동력으로 설정된 부동산 경제정책’이다.
건설·토건 중심의 경제는 소위 ‘모르핀(마약) 경제’라고 한다. 토건 중심의 경제는 단기적인 경제성장률 수치를 올리는 효과가 있다. 역대 정부마다 그 유혹에서 벗어나지 못했다. 그러나 당면한 고통을 넘기려고 모르핀을 과도하게 처방하면, ‘중독’에 빠지고 파국이 도래한다. 지난 수십 년간 지속한 개발의 욕망은, 우리 모두를 부동산에 ‘중독’시켰다.
‘서민 주거안정’을 표방한 역대 부동산 정책들은, 모르핀과 같은 ‘주택공급론’을 만능처럼 반복해 주사하며 개발을 부추겼다. “낡은 집에서 불안해서 못 살겠다”는 말이 노후 주택지 ‘주민’들의 목소리로 대표되며 개발의 정당성을 부여하기도 했지만, 실상은 그 집에 살지 않는 다수의 외지 소유주들이 주민의 지위를 독점해 투기적 개발의 목소리를 높여 왔다. 개발을 통한 주택공급을 통해 원주민들의 주거환경을 개선하고, 집 없는 사람들이 집을 갖게 해 주겠다며 부수고 짓기를 반복했지만, 정작 거주하던 다수의 주민들은 축출되어 개선된 주거환경으로 돌아오지 못했다.
4. 빚내서 집 사라, 빚내서 세 살라
토건주의 개발 정책은 2000년대 이후 신자유주의 금융화와 결합되면서, 우리의 주거권을 더욱 위협하고 있다. 1997년 IMF 구제금융 사태 이후 경기 부양을 위해 소비자 금융을 대폭 확대하는 정책을 펼치면서, 집 구매를 위한 은행 대출이 권장되었다. 은행은 기업대출의 축소에 대한 탈출구로 가계대출을 활성화했고, 2000년 9월 국내 첫 장기모기지론인 ‘주택담보대출’이 도입되었다. 개발을 통한 주택공급에 더해 부채를 통해 자가소유를 촉진하는 정책이 전개된 것이다. 본격적인 주택‧부동산 금융화 체제가 시작되었고, 가계부채가 급격히 늘었다. 빚으로 지은 집은 집값 하락 시 위험자산이 되는 위치에 놓이게 되었고, 장기 대출을 통해 집을 구매한 계층에게 주택가격의 변동은 가족의 삶에 더욱 중요한 위치를 차지하게 되었다.
한편, 한국에서 본격적으로 강화된 신자유주의 정책에 맞춰, 도시공간 역시 전 지구적 도시들과 경쟁하기 위한 전략이 강화되었다. 도시개발은 열악한 주거환경 개선이라는 명분도 사라진 체, 지구적 자본에 의해 지배되는 도시의 경쟁력 향상으로 재구성되면서 전개되었다. 대도시 지자체 정부가 강조하는 도시경쟁력은 대부분 글로벌 투자사들이 평가하는 지표로 순위가 매겨진다는 점에 주목할 필요가 있다. 신자유주의 도시화를 구성하는 프로젝트 파이낸싱(PF) 등 부동산의 금융화가 본격화되고, 도시경쟁력 강화를 위한 공간재편이 추진되면서, 기존의 건설재벌에 금융세력까지 연결된 ‘개발동맹체제’가 더욱 강화되었다.
한편 2010년대 이후 저출생 대책의 하위 기제로 주택정책의 배치가 강화되었다. 기존의 소득기준 이외에 생애주기 및 출생, 경제활동과의 연관성을 적용한 주택공급제도의 변화가 ‘청년‧신혼부부 주거 담론’으로 강화되었다. 이와 맞물려 "빚내서 집사라", "빚내서 세 살아라"는 정책이 강화되었다. 주택담보대출은 2013년 514조 원에서 2021년 985조 원으로 400조 원 이상 증가했다. 전세대출 역시 주택도시기금을 활용한 전세자금대출 정책을 청년‧신혼부부를 중심으로 강화･확대했다. 그로 인해 전세자금 대출잔액은 2013년 이전 25조 원 내외였으나 2014년부터 가파르게 증가하기 시작해, 2019년 100조 원을 초과했고 2021년 약 180조 원까지 증가했다. 전세제도가 70년대 아파트 투기의 사금융으로 확대되었다면, 주택담보대출과 전세대출이 발전한 지금, 전세가 임대인이 이자 없이 추가 대출을 받을 수 있는 도구로 변질되어 갭투기로 악용되고 있다.
정부의 ‘빚내서 집사라’와 ‘빚내서 세 살라’는 부채중심 정책과 부동산 투기 개발 부양정책에도 불구하고, 소위 부동산시장의 침체 및 급락과 건설사 부도 위기 상황은 심화하고 있다. 국내 가계부채 규모는 2,200조 원(전세보증금 포함 3,000조 추정)으로 GDP를 넘어서 위험도도 높아지고 있다. 문제는 이러한 부실의 책임이 사회에 그리고 주택부문의 약한 고리인 세입자들에게 전가되고 있다는 것이다. 정부가 연초부터 연달아 발표하는 ‘주택공급 확대 및 건설경기 보완방안’은 개발 규제 완화와 주택 세금 완화, 수조 원 규모의 건설사 부실 PF 정상화 펀드 조성 등으로 구성되어, 최종 수혜자는 ‘건설자본과 금융자본’을 향해 있다.
전세 사기 피해 세입자들의 선 구제를 위한 보증금 반환 채권 공공매입은 혈세낭비와 사회적 합의를 운운하며 거부하면서, 빚으로 부실을 쌓아 올리면서도 성과급 잔치를 벌이며 이익을 사유화했던 금융사와 건설사들의 실패로 인한 부동산 PF 부실채권은 대규모 공적자금과 민간자금을 끌어들인 85조 원 규모의 유동성 프로그램을 통해 구제하겠다고 한다. 저들의 부실로 인한 손실의 사회화로 우리에게 그 피해를 전가하려 하고 있다.
5. '주거권 질서'로의 전환이 필요하다
건설공급과 금융화를 통한 대출 확대의 포장된 목적은 집 없는 사람이 집을 소유하게 해줌으로써 주택문제를 해결한다는 것이었다. 그러나 그 결과는 폭력적인 강제퇴거와 주거불안의 심화였다. 주택모기지 대출 확대와 연평균 50만 호 내외의 주택공급 확대에도 불구하고, 자가점유율은 전혀 증가하지 않았다. 1980년부터 2020년까지 점유형태별 주거 현황을 보면, 자기 소유의 집에 거주하는 자가점유율은 1980년 58.6%에서 2020년 58.9%로 60% 미만에서 거의 변동이 없다. 반면, 전세 비율이 높던 세입자 가구의 점유형태는 2010년에 전세와 월세가 비슷해진 이후 역전해 월세의 비율이 더 높아졌다(2020년 기준 월세 22.3%, 전세 15.3%). 도시 임차 가구의 주거비부담이 높고, 점유의 안정성이 낮으며(임차 가구 평균 거주기간 3.2년), 고시원 등 비가시적 주거 빈곤 가구가 급격히 증가했다.
자가소유 촉진 정책으로 소유의 진입장벽을 낮추려고 해도 모든 것이 내 집 마련으로 수렴되는 체제에서는 역설적으로 진입장벽이 더욱 높아질 수밖에 없다. 자산이 없는 무주택 가구가 집을 구매하기는 구조적으로 매우 어렵지만, 다주택자는 집을 담보로 한 대출과 세입자 전세보증금을 활용해 주택을 늘려가고 있기 때문이다. 세입자의 주거비부담을 낮추는 효과를 보이는 전세제도와 전세대출이 오히려 주택의 투기를 부추겨 집값과 전세가를 올리는 전세의 역설로 작용해 전세사기·깡통전세라는 부메랑으로 돌아오고 있다.
결국, 자산증식 가족주의에 기반해 배제와 차별의 줄 세우기가 형성되는 ‘내 집 마련’ 정책과 소유를 통한 계층상승의 욕구가 결합 된 건설공급과 금융(대출) 중심의 주택정책은 주택의 독점만을 키워 불평등을 심화시켰다.
집값 폭등과 주거불안의 현실을 보면, 삶을 집에 저당 잡혀서라도 그들만의 경쟁적 주택시장에 진입하고 싶은 심정이 생기는 것은 당연하다. 하지만 언제까지 집을 짐으로 떠메고 살 것인지, 우리는 물어야 한다. 이제 이 ‘부동산’ 질서와 과감하게 단절하는 길을 내야 한다. 전환의 시대에 다시 과거로의 회귀와 반복을 택할 수는 없다. 우리의 노동과 권리가 땅과 건물을 독점한 이들의 불로소득으로 헌납당하는 질서를 바꿔야 한다. 모르핀 경제 효과만을 가져오는 부동산 경제와의 작별을 고하기 위해, 재테크와 투자로 포장된 토지와 주택 투기에 대한 과세를 강화해야 한다. 무엇보다 장기 공공임대주택 확대와 세입자 권리 강화로, 소유하지 않아도 안정적으로 거주할 수 있는 ‘주거권’ 질서가 필요하다.
● 이 글은 ‘사단법인 생명평화민주주의연구소’가 발간하는 생명·평화·민주주의 전문웹진 正道精進(정도정진)에도 게재됩니다.