사회주택이 대세라구?…도대체 그게 뭔데요?

국토교통부는 2017년 ‘주거복지로드맵,’ 2019년 ‘사회주택 활성화 방안’ 등을 통해 국내 사회주택을 늘리겠다고 나섰다. 기존 공공주택과 민간주택의 사각지대를 담당하겠다는 취지에서다. 사회주택 관련 논의는 2015년 서울시가 관련 조례를 제정하면서부터 꾸준히 이뤄지고 있지만, 아직 국내에 준공까지 한 사회주택은 2000 세대도 되지 않는다. 또, 정부가 지속적인 부동산 대책 마련을 통해 집값 안정을 도모하는 중이지만 ‘패닉바잉’ 현상도 나타나고 있다.

투자처가 아닌 주거실현 수단으로서의 ‘집’ 인식 확산을 꾀하는데 사회주택이 어떤 역할을 할 수 있을까? <이로운넷>은 지난 8월 27일, 학계·정부·현장·기업 영역에서 활동하는 전문가들의 고견을 듣기 위해 자리를 마련했다. 전문가들은 사회주택이 점차 늘어나 '소셜믹스'까지 가능해진다면, 사회적 배제효과 없이 보편적 주거복지를 달성할 수 있을거라 입을 모았다.

좌담회 내용을 ‘사회주택은 무엇인지’ 이해를 돕기 위해 Q&A 형식으로 정리했다.

▶참가자(가나다 순)

강기관 LH 주거복지사업처장 *서면 참석
박종숙 함께주택협동조합 상임이사 *좌담회 당시 이사장
임재만 세종대학교 부동산학과 교수
최경호 한국사회주택협회 정책위원장

▶진행 = 김규태 이로운넷 편집부국장

사회주택의 정의는?

진행자 = 전문가마다 정의하는 사회주택 개념이 다르다. 각자 생각하는 사회주택이 뭔지 말해달라. 

최경호 = 나라마다 사회주택의 정의는 다양하다. 대체로 공급 주체가 누구냐, 임대료가 어떻게 측정되느냐, 주택이 누구에게 배분되느냐로 나뉜다. 한국에서는 그동안 ‘공공주택’ 개념만 있다가, 개별 개념으로 2015년 사회주택 조례가 서울시에 만들어졌다.

서울시 사회주택 조례는 공급 주체(사회적경제주체)와 공급 대상(약자: 1~5분위)을 정의한다. 실제 운영 과정에서는 조례상의 정의보다는 임대료가 시세보다 얼마나 낮은지, 어떻게 입주자를 뽑는지, 땅은 어떻게 고르는지 등이 주된 이슈다. 지자체 심의를 통해 사회적경제주체가 아니어도 공급할 수 있게 돼 있다. 2017년에는 중앙정부가 내놓은 주거복지로드맵에서 사회주택을 언급했다. 공공과 사회적경제주체가 협력하고, 지역사회에 밀착한다는 성격이 크다. 최근에는 임대차 3법 등이 통과되며 전월세 전환률이 바뀌는 등 처음 사회주택이 나왔을 때와 상황이 달라졌다.

올해는 중앙정부에서 사회주택을 법제화하려고 한다. 그 과정에서 어떻게 정의를 내릴지 구체적으로 정리할 기회가 생기지 않을까.

임재만 = 나라마다 다양한 문화·역사적 뿌리가 있다. 사회주택은 누가 어떻게 바라보느냐에 따라 달라질 수밖에 없다. 교과서처럼 고전적인 정의가 없다. 미국에서는 ‘퍼블릭 하우징(public housing),’ 유럽에서는 ‘소셜 하우징(social housing)’ 등으로 부르는데, 사회적 기능이나 역할은 대동소이하다. 우리나라는 민간과 공공의 중간에서 사회적경제가 독자적인 영역을 구축해나가는 의미가 있다고 본다.

유럽 쪽에서는 주택 협회라고 불리는 곳들이 있다. 정확히 사회적경제주체라 하기는 어렵지만, 주택을 공급하는 비시장적, 탈시장적 주체들이다. 정부와 강하게 연결돼있어 사회성이 높다고도 할 수 있다. 이탈리아에서는 공공과 시장의 영역의 중간쯤 ‘시민경제영역’이라는 영역이 있다. 우리나라는 이탈리아 개념과 비슷하다. 시장과 공공이 노력하고 있지만. 비어있는 영역을 채우려는 거다. 우리의 사회주택은 공공과 민간의 중간 영역인데, 사회적경제주체의 독자적인 노력보다는 공공이 지원하는 형태로 보인다.

박종숙 = 부동산을 공적으로 운영하기 위한 장치로 봐야 한다고 생각한다. 주거 문제라는 건 공적으로 해결해야 하는 거다. 기존에는 공공이 주도하는 공공임대주택이 대표적이었다면, 사회주택은 공동체를 기반으로 민간이 주도하는 주택의 형태다. 시장에서 거래되지 않아도 주거 안정을 이루는 방안이다. 최근 세제 강화를 통해서도 공공이 개입 중이다.

최종적으로는 부동산 불로소득을 차단하고 주거 안정을 실현해내는 걸 목표로 한다고 보고 있다. 지금은 정부 차원에서 세제 강화나 임대주택 확대를 통해서 개입한다. 부동산이라는 게 재산 증식이 아니라, 주거와 생활 기능을 보장하는 수단이 될 수 있도록 말이다. 앞으로는 부동산에 대한 소유권과 이용권을 분리하는 게 법·제도적으로 시도돼야 한다. 개인이 토지를 소유하고 그 가치를 독식하는 게 아니라, 공동으로 소유하면서 모두가 그 가치를 누리게 해야 한다. 그래야 다음 세대까지 누릴 수 있는 공공재로서 기능할 수 있다.

강기관 = 공통의 가치관을 가진 다양한 사람들이 주택이라는 매개체를 통해 서로 공감대를 형성하여 공동체 생활을 하는 곳이라 생각한다.

진행자 = 사회주택은 아직 생소한 개념이다. 일반인들에게 쉽게 설명하려면 어떻게 해야 할까?

임재만 = 사회주택은 한마디로 이야기하면 “입주자들이 함께 만들어가는, 돈 안 버는 집”이라 할 수 있겠다. 특히 공동체적인 성격이 강해서, 확장된 의미의 가족을 만들 수 있다는 매력이 있다. 하지만 주택으로 돈 버는 모습을 봤고, ‘영끌’해서 집을 사려 뛰어드는 세대에게 “‘사는 것’이 아니라 ‘사는 곳’”이라는 캐치프레이즈는 아직 추상적·이상적인 개념일 수도 있겠다.

박종숙 = 신규 조합원들에게 “소유하는 주택이 아니라 거주하는 주택, 지불가능한 가격으로 원하는 기간 동안 거주할 수 있는 주택”이라고 소개한다. 지불가능한 가격, 원하는 만큼 살 수 있는 기간은 주거 안정성을 보장하는 조건이다. 그 조건이 안정적인 게 사회주택이다.

사회주택의 특징과 장점은 무엇?

진행자 = 집을 구하는 사람이 공공주택/민간주택과는 다른 ‘사회주택’을 택하게 되는 데는 어떤 매력과 이유가 있을지 궁금하다.

강기관 = 일반적으로 거주할 주택을 선택하는 데는 개별소득, 환경여건 등 다양한 조건들이 있다. 공공임대주택은 다양한 저소득층 계층이 거주하는 주택이다. 민간주택은 영리를 추구하는 특성상 높은 임대료를 내야 하고, 공동체 활동이 부족하다. 합리적인 임대료를 내면서 공동의 가치를 갖고 어울려 살 수 있기에 사회주택을 선택한다고 본다.

박종숙 = 최근 ‘함께주택 3호’ 입주설명회를 했을 때 찾아왔던 사람 중에는 원래부터 사회주택에 관심 있거나 사회적경제 영역에서 활동하는 사람들도 있었지만, 반 이상은 SH의 입주자 공고를 보고 오더라. 관이 공급하는 주택에 촉을 세우고 있다가 입주자 공고 모집 글을 보고 자격이 맞으면 찾아오는 사람들이 많다.

이웃과 함께 커뮤니티를 만들고 싶은 입주자들도 꽤 많더라. 모집 공고를 낼 때, “이 주택은 입주자들이 주도적으로 운영·관리하는 곳이며 1년 넘게 워크숍에 참여해야 하며, 입주 후에도 자치회를 꾸려야 한다”고 설명한다. (번거롭게 느껴질 수 있지만) 지원하고 입주를 결정하는 사람들 많다. 주택을 소유해 부동산 가치 누리는 게 아니라, 정말 거주의 안정을 찾고 싶어서 사회주택 찾는 분들 계신다는 걸 알게 됐다.

최경호 = 과거 서울특별시 사회주택종합지원센터장을 할 때 관련 설문조사를 했다. 처음부터 협동조합에 소속돼 강한 멤버십을 갖고 온 사람도 있고, 우연히 입주자를 공모한다는 걸 보고 온 사람도 있었다. 집에서 독립하자마자 온 사람도, 민간 시장에서 서러움을 겪다가 온 사람도 있었다.

부담가능한 임대료와 원하는 기간만큼 마음 편하게 살 수 있다는 장점은 공공주택과 같다. 대신 공공주택보다는 입지가 좋고, 건물 디자인이 획일적이지 않다. 커뮤니티 활동은 경험 전에는 단점, 후에는 장점인 것 같다. 처음에는 귀찮아했지만, 살다 보니 택배를 받아줄 사람이 생기고 또 하나의 가족이 생겨 좋다는 답변들이 있었다.

임재만 = 사회주택이 다양한 소유 형태, 소유권과 이용권의 분리, 토지의 공공재적 성격 등을 현실화하고 주택을 탈상품화할 힘이 있는지는 아직 좀 비관적이다. 그동안 모든 정부가 주거 안정을 위한 이야기와 시도를 했지만, 우리 사회에는 부동산에 대한 뿌리 깊은 투기적 심리가 있어 성공하지 못했다. 그러나 주류시장의 상품화 과정에 대항하는 운동적 차원에서 충분히 의미 있다고 생각한다.

사회주택 가치는 '공동체 활성화'뿐?

진행자 = ‘커뮤니티·공동체 형성’은 국내 사회주택들이 추구하는 주요 가치 중 하나다. 국토교통부가 정의하는 사회주택의 요건이기도 하다. 그러나 입주자 간 커뮤니티 형성은 강제할 수 없어 흐지부지될 수도 있다. 사회주택이 추구하는 사회적 가치를 다양화할 방법에는 뭐가 있을까.

강기관 = 사회적 가치를 다양화하는 관점보다는 현재 운영되고 있는 공동체 활동을 내실화하고, 지속적으로 알차게 꾸며 가는 게 중요하다. 설계단계에서부터 수요 맞춤형 커뮤니티 공간을 구성하고 입주민들이 지속적으로 스스로 찾는 공간/공동체를 만드는 건 사회주택 운영자들의 주요한 역할이라고 생각한다.

임재만 = 일단 시세보다 낮은 사용료, 예측 가능한 수준의 임대료 등으로 충분히 부담가능하고 일상적인 생활을 하는 것 자체가 가치다. 하향식(top-down)으로 가치를 설계하는 건 그만해야 한다. 어떤 틀을 만들어놓고 “이걸 하지 않으면 공동체가 아니다, 사회적 가치가 아니다” 강요하지 말자.

다만, 입주자들이 섞여 살다 보면 느슨한 관계가 형성되고, 그들 스스로 만들 수 있는 사회적 가치가 있을 것이다. 가치를 한정할 수는 없다고 생각한다. 강요할 필요도 없다. 우리는 두레·계·향약처럼 마을 단위의 공동체를 이뤄 살았던 과거가 있어 커뮤니티에 대한 강박이 있는 듯하다. 하지만 현대사회에서는 한 곳에서 30~40년씩 거주하기보다 짧은 주기로 이사 다닐 일이 많다. 사람들이 계속 바뀐다는 점을 염두에 둬야 한다.

박종숙 = 전적으로 동의한다. 그런데 관과 사회주택을 이야기할 때는 공동체성이 꼭 조건으로 따라붙더라. 한편으로는 이해도 된다. 행정에서 예산을 민간에 투입할 때는 정당성이 있어야 하기 때문이지 않을까.

공동체성은 목표가 아니라, 기대 효과 혹은 부대 결과라고 생각한다. 그래서 우리 조합도 주도적으로 운영·관리하는 역할을 입주자들이 할 수 있도록 자치회를 구성하는 것까지만 지원한다. 그러면 유지관리·공과금 계산할 때만 입주자들이 만날 수도 있지만, 구성원들의 성향이나 활동 방식에 따라 함께 놀러 가거나, 저녁을 먹거나, 다른 커뮤니티 활동을 할 수도 있다. 공동으로 상의하고 협의할 수 있는 장치만 만들어놓으면 자연스레 따라온다고 생각한다.

임재만 = 맞다. 공동체 가치의 가장 중요한 토대는 민주주의 운영 원리일 거 같다. 어쩔 수 없이 다른 사람과 부딪힐 수밖에 없고, 만나서 이야기해야 하며 집합적인 결정을 해야 한다. 민주적으로 관리하고 운영하는 토대만 만들어주면 된다. 다음 단계는 쉽게 이뤄질 수도 있고, 분쟁도 생길 수 있다. 해결 과정을 거치면서 관리·운영의 민주주의가 형성되면 그 원리가 기본적으로 공동체를 형성해나가는 토대가 된다.

사회주택에 살수 있는 자격은?

진행자 = 사회주택은 주거취약계층이 보증금에 묶이거나 높은 월세를 걱정하지 않고, 오랜 기간 저렴하게 살아갈 대안이다. 그러나 ‘주거취약계층’이라는 입주자 제한을 두면 님비(NIMBY) 현상이 생길 수 있다. 소득수준과 관계없는 사회주택에 대해 어떻게 생각하는가. ‘초호화 사회주택’에 대한 의견은?

박종숙 = 지금 입주 자격을 둔 데는 이유가 있다. 예산이 한정돼있고, 공급량도 적으니, 가급적 더 필요한 사람들에게 공급하기 위해서다. 집이라는 건 사람답게 살기 위한 기본 조건이다. 누구나 안정된 주거를 보장받아야 한다. 이걸 돕는 게 우리 역할이다.

우리도 입주 자격을 없애는 게 장기 과제다. ‘초호화’까지는 아니더라도, 꼭 최소한의 시설만을 갖춘 주택에 한정될 필요는 없다. 돈이 많아도 미니멀 라이프를 추구할 수 있고, 돈은 없지만 넓은 집에 살고 싶은 욕망이 있을 수도 있다.

임재만 = “주거복지는 보편적이야 하냐 선별적이야 하냐”는 문제다. 재난지원금 이슈와 비슷하다. 주거 문제가 상당 부분 해결돼야 보편성을 추구할 수 있는데, 지금은 상당히 어려운 단계다. 사회주택 분야에 투자된 재원은 제한적이다. 아직 규모도 작아서 구성원의 다양성을 확보하기도 어렵다. 입주 소득수준과 무관해지려면 주거 보조가 광범위하게 이뤄져야 하는데, 이게 가능한지는 잘 모르겠다.

한편으로는 사회주택이 꼭 저소득층을 위한 집이어야 하는 건 아니라고 본다. 소셜믹스가 불가능하면 오히려 낙인효과, 사회적 배제 문제가 생길 수도 있다. 공공과 민간의 중간에 속하는 주택이라면 좀 더 다양한 형태로 발전해야겠다.

최경호 = 덴마크는 입주 자격에 소득수준 제한이 없다. 사회주택이 총물량의 20% 수준이라서다. 그 정도가 되면 자격 제한을 풀어도 큰 문제가 안 되는데, 공급량 자체가 적으면 들어가는 사람만 ‘로또’를 맞는 거다. 물론 계층 분리를 방지하는 차원에서 소셜믹스를 지향하는 게 맞다.

강기관 = 사회주택이 단지 저소득층을 위한 주택으로서는 바람직하지 않다고 생각한다. 저소득층을 위한 주택은 국민임대주택·영구임대주택·행복주택·공공임대주택 등 다양한 유형으로 많이 있다. 전반적으로 어떤 공통의 사회적 가치 확대가 필요하다면, 국가에서 현재 저소득층을 위해 공급한 임대주택단지에 사회적 가치 확대를 위한 공간과 운영체계를 갖추면 된다.

사회주택이 민간임대주택 영역을 대체 할 수 있는 주택으로서 소득, 입주 자격에 구애받지 않고 가치관이 같은 사람들이 모여 살 수 있으며, 누구나 입주 가능한 주택이 바람직하다고 생각한다. 높은 임대료 지불 능력이 있는 사람들이 최고급 사회주택에 모여 사는 것도 다양한 주택의 유형 중 하나일 거다.